II SA/Rz 714/11

z dnia 11 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Maria Piórkowska po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2011 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.P. na pismo P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [..] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dyscyplinarnego - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. M.P., detektyw Ogniwa Kryminalnego Komisariatu Policji w [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] wnioskiem z dnia [..] marca 2011 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec inspektora Policji J.Ż. – Komendanta Miejskiego Policji w [..] uzasadniając, że w jego ocenie insp. J.Ż. dopuścił się naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania przez działanie na jego szkodę, a przez to dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego. Zarzucił Komendantowi Miejskiemu Policji w [..] naruszenie przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o Policji przez niewydanie postanowienia w wszczęciu albo odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania wobec I-go zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w [..] – podinspektora B.C.; art. 40 ustawy o Policji przez odmowę skierowania do na badania lekarskie przez Komendanta Miejskiego Policji w [..]; §16, §17 i §19 zasad etyki zawodowej policjanta przez dyskryminowanie jego osoby w sprawach podwyższania dodatku służbowego; §12 ust. 3 rozporządzenia MSWiA z 7.06.2002 r. w sprawie urlopów policjantów przez zaniechanie powołania przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] komisji do zbadania uciążliwych i szkodliwych warunków pracy w KMP w [..], przez co został pozbawiony prawa do dodatkowego urlopu w wymiarze 5 dni. W odpowiedzi, pismem z dnia [..] maja 2011 r., Komendant Wojewódzki Policji poinformował M.P. o odmownym rozpatrzeniu w/w wniosku uznając, że Komendant Miejski Policji w [...] jest przełożonym skarżącego w sprawach osobowych i korzystał z uprawnień wynikających z ustawy o Policji. Negatywne załatwianie wniosków skarżącego przez jego przełożonego w ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji nie może stanowić podstawy do przyznania skarżącemu statusu pokrzywdzonego. W dalszej części pisma organ odniósł się do poszczególnych zarzutów zawartych we wniosku uznając je za niezasadne. Pismem z dnia [..] czerwca 2011 r. M.P. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z żądaniem wydania i doręczenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. W odpowiedzi z dnia [..] czerwca 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji poinformował skarżącego o braku podstaw do uwzględnienia powyższego żądania, podtrzymując argumentację o braku przesłanek do uznania wnioskodawcy za pokrzywdzonego. W tej sytuacji brak jest również podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. W skardze na pismo z dnia [..] czerwca 2011 r., nr [...], M.P., powołując się na przepisy art. 3 §2 pkt 4, 4a i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002, nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego mające wpływ na wynik sprawy oraz wskazał na bezczynność organów administracji publicznej i nie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, przez co doszło do naruszenia przepisów art. 134i ust. 1 pkt 2) oraz art. 135 ust.1 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu z powodu niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Analiza treści skargi oraz dołączonych do niej dokumentów wskazuje, że przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie załatwienia wniosku M.P. z dnia [..] marca 2011 r., w którym domagał się wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec inspektora Policji J.Ż. na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r., nr 43, poz. 277 z późn.zm.). Tak określony przedmiot zaskarżenia wymaga w pierwszej kolejności wyjaśnienia zakresu kognicji sądów administracyjnych. Uprawnienia te, określone zasadniczo przepisami art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 §2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Na podstawie art. 3 §3 p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Sprawy te nie muszą być sprawami z zakresu administracji publicznej. Z powyższego wynika, że kompetencje sądów administracyjnych są ograniczone i sprowadzają się zasadniczo do funkcji kontrolnej. W każdym jednak przypadku działania sądu administracyjnego powinny mieć podstawę prawną, co wynika m.in. z art. 7 Konstytucji RP stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 10 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej, a władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały. Skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność w sprawie wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Postanowienie takie nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionej w art. 3 §1 pkt 1 – 4a p.p.s.a., a zgodnie z przepisem art. 3 §1 pkt 8) p.p.s.a. sąd administracyjny jest właściwy do orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania tylko w przypadkach określonych w art. 3 §2 pkt 1-4a) p.p.s.a. Powołane przez skarżącego podstawy prawne żądania skargi okazały się zatem nietrafne. Przedmiotowa sprawa policyjnego postępowania dyscyplinarnego z całą pewnością nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej. W jego toku nie dochodzi do rozstrzygnięcia – załatwienia sprawy administracyjnej. Postępowanie to jest związane ze stosunkiem służby policjanta, czyli szczególnego rodzaju stosunku zatrudnienia na podstawie pragmatyki służbowej. Wobec tego Sąd rozważył dopuszczalność skargi także przez pryzmat przepisu art. 3 §3 p.p.s.a., który stanowi rozszerzenie kompetencji sądów administracyjnych także na sprawy nie będące sprawami z zakresu administracji publicznej. W tych granicach mieści się postępowanie dyscyplinarne uregulowane w ustawie o Policji. Należy jednak podkreślić, że taka regulacja nie oznacza, iż sąd administracyjny jest uprawniony do orzekania we wszystkich rodzajach spraw toczących się na podstawie tej ustawy, w ramach danego stosunku służbowego. Jak już wyżej stwierdzono, niezbędna jest ku temu wyraźna podstawa prawna. Skoro zatem w sprawie niniejszej nie może znaleźć zastosowania powołany przez skarżącego przepis art. 3 §2 pkt 4 i 4a, ani pkt 8) p.p.s.a. – z podanych powyżej względów, a w ustawie o Policji brak jest pozytywnego unormowania w sprawie uczynionej przez skarżącego przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, to uznać należy, że w sprawie tej zachodzi niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. Brak jest również podstawy, aby w sprawie stosować analogię do uregulowania zawartego w przepisie art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a., ponieważ jest to przepis szczególny, stanowiący ingerencję sądu w działalność organów władzy publicznej, a jak każdą regulację szczególną, także i tę należy interpretować w sposób ścisły - deklaratywny, a nie prawotwórczy. Ponadto, co już podkreślono, policyjne postępowanie dyscyplinarne nie jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, zatem dla dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w sprawie bezczynności właściwego policyjnego organu dyscyplinarnego w przedmiocie wszczęcia takiego postępowania niezbędna byłaby wyraźna podstawa prawna, która nie tylko w przepisach p.p.s.a., ale także przepisach ustawy o Policji nie występuje. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 §1 pkt 1) p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 58 §3 p.p.s.a.