II SA/Rz 714/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę -skargę oddala- Przedmiotem skargi AG jest postanowienie Wojewody [.] z dnia [.] kwietnia 2016 r. nr [.], którym na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r, poz. 23) zwana dalej w skrócie "k.p.a.", uchylił postanowienie Starosty Powiatu [.] z dnia [.] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zaskarżone postanowienie wydano w następujących okolicznościach: Decyzją z dnia [.] września 2014 r. nr [.], Starosta Powiatu [.] udzielił AG i MG pozwolenia na budowę budynku usługowego (usługi medyczne), przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny, zewnętrznej instalacji elektrycznej i kanalizacyjnej na działce nr ewid. 2349/13 przy ul. [.]. W podaniu z dnia 19 sierpnia 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia 25 września 2015 r., MKL wystąpiła do Starosty z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego argumentując, że została pominięta w tym postępowaniu. Należąca do niej działka graniczy bezpośrednio w terenem inwestycji, a pomimo tego nie uznano, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji, z czym się nie zgadza. Ponadto z udziałem jej i inwestorów prowadzone jest postępowanie o naruszenie stosunków wodnych, które może mieć wpływ na wynik sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [.] października 2015 r. nr [.], Starosta wznowił postępowanie co do przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przeprowadzając jednocześnie odrębne postępowanie co do drugiej powołanej przez wnioskodawczynię podstawy wznowienia i w tym przypadku postanowieniem z dnia [.] października 2015 r. nr [.], Starosta odmówił wznowienia postępowania co do przyczyny z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uznając, że wniosek o wznowienie został złożony z uchybieniem ustawowego terminu. Na skutek zażalenia MK postanowieniem z dnia [.] grudnia 2015 r. nr [.], Wojewoda [.] uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [.] października 2015 r. (omyłkowo określając je mianem decyzji) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podał, że postępowanie wznowieniowe w administracji przebiega w dwóch etapach. We wstępnej fazie bada się jedynie formalne podstawy wznowienia i to, czy z żądaniem wystąpiła uprawniona osoba, wnosząc je z zachowaniem ustawowego terminu. Etap ten kończy się wznowieniem postępowania, albo odmową wznowienia, bez względu na liczbę powołanych przez wnioskodawcę podstaw wznowienia. Badanie przesłanki wznowienia pod względem materialnym nastąpić może dopiero w drugiej fazie, po wznowieniu postępowania. Za niedopuszczalne uznano prowadzenie kilku postępowań w związku z powołaniem się przez jedną osobę na kilka podstaw wznowienia, zwłaszcza że w przypadku podania MKL organ pierwszej instancji wznowił postępowanie i odmówił jego wznowienia. Postanowienie z dnia [.] października 2015 r. jest zatem wadliwe. Prowadząc ponownie postępowanie Starosta postanowieniem z dnia [.] stycznia 2016 r. nr [.] zarządził z urzędu rozdzielenie i wydzielenie do odrębnego postępowania żądania MK dotyczącego podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast postanowieniem z dnia [.] lutego 2016 r. nr [.] odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uznając, że żądanie w tym zakresie wniesiono z uchybieniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. W zażaleniu MK zarzuciła, że podjęte obecnie postanowienie powiela ten sam błąd, co poprzednio kontrolowane przez Wojewodę. Nie zgodziła się ponadto z oceną Starosty, co do nieterminowego zgłoszenia podania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zwróciła też uwagę na prowadzone już odrębnie postępowanie wznowieniowe. Opisanym na wstępie postanowieniem Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [....] lutego 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w dalszym ciągu za wadliwe uznał wydanie, co do podania tej samej osoby, dwóch przeciwstawnych co do rozstrzygnięć postanowień dotyczących tego samego żądania wznowienia postępowania. Organ winien prowadzić jedno postępowanie co do wszystkich podstaw wznowienia i ewentualnie po ustaleniu co do niektórych uchybienia terminu do zgłoszenia podania umorzyć postępowanie. W skardze AG, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzuciła naruszenie przez Wojewodę: 1) art. 138 § 2 i art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku wskazania, jakie okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji, a ograniczenie się tylko do wypowiedzenia odmiennego poglądu, 2) art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a. poprzez polecenie Staroście wydania jednej z decyzji określonych w art. 151 k.p.a. co oznaczać będzie konieczność wydania postanowienia o wznowieniu postępowania również z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., 3) art. 148 § 1 k.p.a. poprzez błędną interpretację i stwierdzenie, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 § 2 jest tożsame ze wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a., 4) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie Staroście na konieczność wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. pomimo niespełnienia warunku z art. 148 § 2 k.p.a., 5) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie funkcjonującego w obrocie postanowienia Starosty z dnia [...] stycznia 2016 r. o rozdzieleniu żądań MK do dwóch odrębnych postępowań, 6) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niepoparcie podjętego rozstrzygnięcia żadnymi dowodami, a jedynie zanegowaniem stanowiska Starosty, 7) art. 12 k.p.a. poprzez ponowne przekazanie sprawy Staroście do rozpoznania bez wyjaśnienia, jakie dowody organ ten dotychczas ocenił nieprawidłowo albo jakich nie zgromadził dowodów i ograniczenie się tylko do zaprezentowania odmiennego poglądu prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2016 r. poz. 1066). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżone postanowienie ocenie legalności w zakresie wyżej przywołanych przepisów Sąd doszedł do przekonania, że skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną (niekiedy postanowieniem), gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową określoną w art. 145, art. 145a, art. 145b k.p.a. Pojęcie "sprawy" administracyjnej nie jest jednoznacznie uregulowane w prawie, ponieważ brakuje definicji ustawowej (legalnej) tego pojęcia. W doktrynie jako punkt wyjścia do rozważań na ten temat wskazuje się pojęcie stosunku administracyjnoprawnego. Cechami stosunku administracyjnoprawnego sensu largo są upoważnienie organu administracji publicznej do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów prawa (osób fizycznych, osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych), niepowiązanych z tym organem więzami zależności organizacyjnej ani podległości służbowej oraz to, że jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji publicznej drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może władczo i jednostronnie konkretyzować jego prawa i obowiązki (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 18.). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie taki elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. I SA/Gd 654/96, OSP 1999 r., str. 51). W podzielanej przez Sąd literaturze prawniczej (zob. T. Kiełkowski, Sprawa Administracyjna, Zakamycze 2004, s. 142 i n.) wskazuje się, że decyzje nadzorcze (czyli wydawane w trybach nadzwyczajnych) są decyzjami w "sprawie", w tej samej "sprawie", której dotyczyło postępowanie zwyczajne. Wszak analiza art. 149 § 2 i art. 151 k.p.a. wskazuje, że po stwierdzeniu podstaw wznowienia organ albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej [...] (art. 151 § 1 pkt 1) albo uchyla decyzję dotychczasową [...] i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2), a więc utrzymuje albo pozbawia moc wiążącej wydanej "w sprawie" decyzji, czyli w sposób merytoryczny rozstrzyga tę samą "sprawę". Przedmiot postępowania nadzwyczajnego jest więc kreowany - zależny od tego, co było już przedmiotem rozstrzygnięcia organu w postępowaniu zwyczajnym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie można wyjść poza to, co było przedmiotem postępowania zwyczajnego, a więc poza granice tamtego postępowania. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje ponadto zasada, że sprawa będąca przedmiotem danego (jednego) postępowania jest rozstrzygana jedną decyzją administracyjną (zob. art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 i 2 k.p.a.). Prowadzeniu kilku postępowań w tej samej "sprawie" stoi również na przeszkodzie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Możliwość prowadzenia kolejnego postępowania zakończonego już decyzją ostateczną i jej ponowne rozstrzygnięcie stanowi wyjątek od zasady ne bis in indem swoje źródło znajdujący w art. 16 k.p.a., który należy wykładać przy uwzględnieniu innych przepisów k.p.a. regulujących zagadnienie "sprawy" administracyjnej. Tak więc "w sprawie" zakończonej decyzją ostateczną może toczyć się w danym czasie tylko jedno postępowanie "w sprawie", bez względu na liczbę podstaw wznowienia określonych przez podmiot domagający się zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, które stanowią tylko wskazanie możliwej wadliwości zakończonego wcześniej postępowania; nie wszystkie muszą zaś zostać zweryfikowane pozytywnie Stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a i art. 145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Z art. 145 § 1 k.p.a. wynika, że wznowienie postępowania następuje w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania jest postępowaniem nadzwyczajnym w stosunku do decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, ale zależnym od tego postępowania zwykłego. Jest postępowaniem odrębnym od postępowania zwykłego, ponieważ jego uruchomienie może nastąpić wyłącznie na podstawie przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a., ale ta odrębność ma tylko znaczenie procesowe, ponieważ w znaczeniu materialnoprawnym dotyczy tej samej "sprawy". Postępowanie wznowieniowe zostało zainicjowane wnioskiem MK z dnia [.] sierpnia 2015 r., w którym podała, że domaga sie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Przesłanki wznowieniowe podane przez wnioskodawczynię skierowane były do decyzji Starosty Powiatu [.] z dnia [.] września 2014 r. nr [.]. o pozwoleniu na budowę budynku usługowego, przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny, zewnętrznej instalacji elektrycznej i kanalizacyjnej na działce nr ewid. 2349/13 w [.] przy ul. [.]. Postanowieniem z dnia [.] października 2015 r. Starosta Powiatu [.] wznowił postępowanie z przyczyny z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast postanowieniem z dnia [.] października 2015 r. odmówił wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które zostało uchylone przez Wojewodę [.] postanowieniem z dnia [.] grudnia 2015 r. nr [.], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na uchybienie jednomiesięcznego terminu o dowiedzeniu się o przesłance wznowieniowej. Następnie Starosta Powiatu [.] postanowieniem z dnia [.] stycznia 2016 r. rozdzielił do odrębnego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postanowieniem z dnia [.] lutego 2016 r. Starosta Powiatu [.] ponownie odmówił wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia podania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Sądu Wojewoda [.] prawidłowo w kontrolowanym postępowaniu stwierdził, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, naruszające przepisy postępowania administracyjnego w sposób istotny, poprzez wydanie w oparciu o to samo jedno podanie, w którym podano dwie podstawy wznowieniowe, dwóch przeciwstawnych w istocie rozstrzygnięć poprzez 1) wszczęcie postępowania wznowieniowego z przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i 2) odmowę wszczęcia postępowania z przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na wstępnym etapie w sprawie wznowienia postępowania zainicjowanego wnioskiem strony organ bada tylko procesową dopuszczalność wznowienia postępowania "w sprawie" zakończonej decyzją ostateczną, jak stanowi art. 16 i 145 § 1 k.p.a., a nie zasadność zarzutów podanych we wniosku mogących mieć wpływ na istotę rozstrzygniętej sprawy. W takim przypadku organ administracji publicznej działa w ramach jednego stosunku (procesu) administracyjnoprawnego i jednej "sprawy" administracyjnej. W wyniku powołania kilku podstaw wznowieniowych we wniosku strony brak podstaw do wszczynania (prowadzenia) kilku postępowań wznowieniowych, ponieważ wniosek taki dotyczy jednej "sprawy" administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją administracyjną w prowadzonej wcześniej "sprawie" administracyjnej. Prawidłowo więc Wojewoda [.] w rozpoznawanej sprawie uchylił zaskarżone postanowienie, ponieważ w sprawie zakończonej decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę może być prowadzone tylko jedno postępowanie wznowieniowe co do wszystkich podstaw wznowienia powołanych przez stronę, a dalsze czynności procesowe będą uzależnione – jak zauważył Wojewoda, od konkretnych szczegółowych ustaleń co do każdej z nich. Na marginesie Sąd wskazuje tylko, że w zarejestrowanej w tut. Sądzie pod sygn. II SA/Rz 715/16 sprawie ze skargi AG Wojewoda [.] decyzją z dnia [.] kwietnia 2016 r. nr [.] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty Powiatu [.] z dnia [.] lutego 2016 r. nr [.] o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [.] września 2014 r. Nie będzie zatem przeszkód, aby kontynuować postępowanie wznowieniowe przy uwzględnieniu wskazań tak organu odwoławczego jak i stanowiska Sądu aprobującego rozstrzygnięcie Wojewody. Z tych przyczyn Sąd uznał zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. za niezasadne, ponieważ tylko przy zastosowaniu tej regulacji procesowej można było uchylić wadliwość działań procesowych podjętych przez Starostę. Stanowisko organu odwoławczego jest rezultatem prawidłowego rozumienia pojęcia "sprawy" administracyjnej. Organ odwoławczy nie naruszył też art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie ma charakter procesowy, co wyżej zostało wyjaśnione, a dokonane ustalenia były wystarczające do wydania postanowienia kasacyjnego. W wyniku wydania zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia art. 16 k.p.a., wręcz przeciwnie skutkiem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie (jak i w sprawie o sygnaturze akt II SA/Rz 715/16) będzie konieczność rozpoznania w jednym postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym z wniosku MKL wszystkich podstaw wznowieniowych. Wynikiem poglądu wyrażonego przez Starostę Powiatu [.] mogło być wydanie w jednej sprawie administracyjnej na skutek wznowienia postępowania kilku decyzji administracyjnych, co byłoby niedopuszczalne. Z tego też względu pogląd wyrażony w powołanym w skardze wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 477/09 nie mógł być podzielony. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.