II SA/Rz 715/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi R. Ż. i M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 roku, nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących R. Ż. i M. Ż. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R.Ż. i M.Ż. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., dalej "Kolegium", z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wójt Gminy Ż. decyzją z [...] lutego 2017 r., o nr [...], po rozpoznaniu wniosku A.W. z [...] lutego 2016 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku inwentarskiego - tuczarni trzody chlewnej, budowie towarzyszącej infrastruktury technicznej w tym zbiornika na płynne odchody zwierzęce, budowie dróg wewnętrznych i placów utwardzonych, zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków tuczami i chlewni na magazyny produktów rolnych, na działce nr 742 w W. Organ uznał, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Dodać należy, iż uprzednio wydana przez ten organ decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z [...] czerwca 2016 r., nr [...], została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Kolegium z [...] września 2016 r., nr [...]. R.Ż. i M.Ż. w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy Ż. z [...] lutego 2017 r., zarzucili naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."). Zdaniem odwołujących się przedmiotowa inwestycji pogorszy stan środowiska oraz szkodliwie wpłynie na stan zdrowia mieszkańców. Kolegium opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podzielając w całości jego ustalenia i ich ocenę. W trakcie postępowania organ prawidłowo i zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził analizę urbanistyczną. W jej toku prawidłowo przyjął, że planowana inwestycja będzie realizowana w ramach zabudowy zagrodowej, co w wskazuje na brak konieczności zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, łącznie z brakiem wymogu sporządzenia analizy i wskazywania parametrów przyszłej inwestycji. Zasada, iż ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa, nie ma bowiem charakteru absolutnego, stosownie do treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się, do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Akta sprawy organu I instancji zostały uzupełnione o dokumenty świadczące o tym, że planowana inwestycja realizowana będzie w zabudowie zagrodowej (organ I instancji wykonał w tym zakresie dyspozycje poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.). Jak wynika z zaświadczenia zalegającego w aktach sprawy gospodarstwo rolne własności wnioskodawców ma powierzchnię 5,1728 ha (na terenie gminy Ż.), a więc przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Ż., która wynosi 2,2027 ha. Postępowanie dowodowe, wbrew zarzutom skargi, zostało przeprowadzone prawidłowo, a kwestie związane z uciążliwościami planowanej inwestycji mogą być podnoszone przez strony dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wobec tego zarzuty odwołania dotyczące niewystarczającego określenia w decyzji o warunkach zabudowy kwestii usytuowania ogrodzenia, urządzeń na gruntach, odprowadzania wód opadowych zaprojektowania wentylacji grawitacyjnej, lokalizacji miejsca gromadzenia odpadów, właściwego przechowywania odpadów - będą oceniane po sporządzeniu projektu budowalnego, przy czym właściwy organ wziąć będzie zobowiązany zgodność tych rozwiązań z nakazanymi przez decyzję o warunkach zabudowy warunkami określonymi m.in. w pkt III.2), III.4), III.5) i III.6). M.Ż. i R.Ż. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na przytoczoną wyżej decyzję wnieśli o uchylenie w całości decyzji obu instancji z powodu naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik postępowania i umorzenie postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżących sprawa nie została należycie rozpatrzona a sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji, świadczy o pobieżnej analizie materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasady wynikające z art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 k.p.a., a zatem zasadę pogłębiana zaufania obywateli do organów, zasadę informowania stron, zasadę przekonywania i prostoty postępowania. Skarżący zostali wprowadzeni w błąd jako strony postępowania i mimo tego, że zapoznali się z aktami sprawy nie mieli dostępu do decyzji, które są cytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślili, że w prowadzonym postępowaniu wielokrotnie zmieniano treści zapisów projektów decyzji jak i decyzji. Postępowanie stało się zawiłe a uzasadnienie decyzji jest niezrozumiałe i narusza art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia i służy realizacji zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak też gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. W przypadku decyzji odwoławczej naruszenie art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokona oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd uwzględniona z powodów, które należało dostrzec z urzędu. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli WSA była w niniejszej sprawie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazać tu należy, iż jednym z warunków uzyskania tego rodzaju decyzji jest zgodność planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi względem u.p.z.p., co wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Do tych regulacji zaliczyć należy przepisy należące do systemu ochrony środowiska. Decyzje organów obu instancji zostały przez Sąd uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a., bowiem Organy nie podjęły wymaganych starań w celu ewentualnego wykluczenia konieczności przeprowadzenia w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Dlatego też, zdaniem WSA dopuszczono się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, z późn. zm.; zwana dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku). Otóż przepisy w/w ustawy przewidują uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, poprzedzonej oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy), w stosunku do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub też tylko potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje takich przedsięwzięć określa z kolei rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71; zwane dalej rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć), wymieniając w § 2 pkt 51 pkt 1 - chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) oraz - w § 3 ust. 1: - pkt 102 - chów lub hodowlę zwierząt, innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP); - pkt 103 - chów lub hodowlę zwierząt, innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jeżeli działalność ta prowadzona będzie: a) w odległości mniejszej niż 100 m od następujących terenów w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone: - mieszkaniowych, - innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, - zurbanizowanych niezabudowanych, - rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych. W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa materialnego chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 DPJ i nie większej niż 60 DPJ, może zostać uznane za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli działalność tego rodzaju będzie prowadzona w odległości mniejszej niż 100 m, od terenów wyszczególnionych w § 3 pkt 103 lit. a rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, a więc w stosunku do terenów szczególnie wrażliwych ze względu na pobyt ludzi. Przy takiej redakcji przepisów kwalifikujących, kwestią zasadniczą jest ustalenie w jakiej odległości wobec tych terenów znajdować się będzie przyszła inwestycja. Prawodawca mocą § 3 pkt 103 lit. a rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, wyraźnie obliguje organ prowadzący postępowanie, aby przy ustalaniu kwestii podlegania planowego przedsięwzięcia przepisom ustawy o ocenach oddziaływania, kierował się regulacjami definiującymi w/w tereny zawartymi w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454; zwane dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji). Tereny wrażliwe to bowiem tereny mieszkaniowe, a także inne tereny zabudowane z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, zurbanizowane niezabudowane, rekreacyjno-wypoczynkowe, a więc takie które są wykorzystywane na ciągły pobyt ludzi. Przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji zawierają w załączniku nr 6 pkt 3 definicję legalną, zgodnie z którą do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe. W tym stanie przepisów definiujących tereny mieszkaniowe, dopiero jednoznaczne wyjaśnienie czy przedsięwzięcie określone w § 3 pkt 103 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, będzie znajdować się w odległości mniejszej niż 100 m od gruntów zajętych pod budynki mieszkalne ale także pod wskazane wyżej urządzenia i ogródki, pozwoli odpowiedzieć na pytanie o podleganie tego przedsięwzięcia przepisom ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a więc także wymogom uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przedmiotowych decyzjach organy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na działce m.in. dla budowy na działce nr 742 tuczarni trzony chlewnej o maksymalnej obsadzie inwentarza do 60 DJP. Tym samym, opisane przedsięwzięcie może odpowiadać hipotezie przepisu § 3 pkt 103 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć. Przesłane do WSA akta administracyjne sprawy dowodzą, iż zarówno Organ pierwszej instancji jak również SKO, pomimo podnoszonych przez uczestników postępowania na wstępnym jego etapie kwestii negatywnego oddziaływania hodowli na środowisko terenów sąsiednich, nie przeprowadziły wymaganych ustaleń co do odległości planowanego przedsięwzięcia od terenów mieszkaniowych w rozumieniu jakie nadaje temu wyrażeniu rozporządzenie w sprawie ewidencji. Można domniemywać, że Organy uznały zachowanie odległości minimum 100 m od terenów mieszkaniowych na podstawie załączonego do wniosku inwestora pisma o tytule: Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu "budowa budynku inwentarskiego tuczarni wraz infrastrukturą towarzyszącej oraz zmiana sposobu użytkowania istniejących budynków tuczarnii chlewni na magazyny produktów rolnych zlokalizowana na działce nr ewid. 742 w miejscowości W., gm. Ż.". Sąd zauważa, iż przedmiotowy dokument nie został podpisany przez wnioskodawcę, przez co jego treść nie mogła stanowić oparcia dla działań orzeczniczych w niniejszej sprawie. Nawet gdyby powyższy dokument pochodził od strony postępowania (tj. został uzupełniony o podpis wnioskodawcy), to jego ustalenia co do kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie mogłyby zostać uznane za wiarygodne, bowiem nie pozwala on na dostateczne wyjaśnienie czy w odległości 100 m od planowanego budynku tuczarni chlewni znajdują się tereny mieszkaniowe, w szczególności w postaci: terenów zajętych pod urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi jak podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp., a także ogródki przydomowe. WSA podziela w tym miejscu trafne stanowisko wywiedzione w wyroku WSA w Poznaniu z 22 września 2011 r., II SA/Po 503/11, LEX, iż definicja terenów mieszkaniowych wyrażona w przepisach rozporządzenia w sprawie ewidencji wyraźnie odwołuje się do faktycznego, a więc rzeczywistego sposobu użytkowania gruntów, a nie sposobu użytkowania wyodrębnionych ewidencyjnie działek gruntu jaką określono w ewidencji gruntów i budynków. W przekonaniu tut. Sądu, ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku swymi regulacjami ma chronić tereny faktycznie używane przez ludzi przed negatywnym oddziaływaniem inwestycji hodowlanych, nie zaś informacje o użytkowaniu gruntów przedstawione na mapach przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego, które nie muszą przedstawiać aktualnego na chwilę rozstrzygania sposobu użytkowania terenów sąsiadujących z inwestowanym. Załączona do wniosku inwestora kopia mapy ewidencyjnej z wymierzoną odległością 100 m od projektowanego położenia budynku tuczarni, nie pozwala na stwierdzenie, czy w obszarze chronionym znajdują się tereny mieszkaniowe. Natomiast jak już wspomniano tą istotną dla sprawy kwestie Organy zupełnie pominęły nie przeprowadzając w tym względzie jakichkolwiek własnych ustaleń, w tym nie dokonując oceny załączonych do wniosku dokumentów. Z tych przyczyn należało stwierdzić naruszenie przepisów postępowania administracyjnego o postępowaniu wyjaśniającym w sposób, który mógł mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Nie wykluczono bowiem konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia – art. 7, 77, 80 K.p.a. w zw. z § 3 pkt 103 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć Z tych powodów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny precyzyjnie ustalić faktyczną odległość planowanej tuczarni trzody chlewnej od terenów zabudowy mieszkaniowej, a więc od gruntów zajętych nie tylko pod budynki mieszkalne, lecz także pod urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi, w tym w szczególności podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp. oraz od gruntów zajętych pod ogródki przydomowe. Następnie w zależności od wyników tych ustaleń rozważyć czy w sprawie koniecznym jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Podniesione przez skarżących zarzuty nie mogły w sposób samodzielny zadecydować o uwzględnieniu skargi. Skład orzekający nie dostrzegł bowiem takich uchybień, które pokrywałyby się z twierdzeniami skargi. Postępowanie organów wymaga powtórzenia w dostrzeżonym przez WSA aspekcie oddziaływania inwestycji na środowisko. Wyłożone względy zadecydowały o uchyleniu decyzji Organów obu instancji na podstawie art. 134, art. 135 § 1, art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania przez WSA orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.