II SA/Rz 716/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 29 lipca 2009 r. sprawy ze skargi H.K. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...), nr (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty (...) z dnia (...), Nr (...); II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi H. K. jest decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Z. i J. R. pozwolenia na budowę budynku o funkcji usługowej, handlowej i mieszkalnej wraz z instalacjami wewnętrznymi i przyłączami, miejscami parkingowymi oraz zjazdu publicznego z drogi gminnej, na działce nr ewid. 2480 obr. [...]. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę została dołączona decyzja Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] listopada 2005 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. W dniu [...] lipca 2007 r. Starosta wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 2007 r. Następnie na skutek złożenia skargi na ww. decyzję przez H. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] , działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), uwzględnił w całości skargę H. K. i uchylił decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2007 r. a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Wojewoda uznał, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę zawierała błędy zarówno formalne jak i merytoryczne i wymagane jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania. Organ wskazał m. in. na brak w aktach sprawy stosownego pełnomocnictwa dla R. R. do działania w imieniu Z. R., nierozpoznanie w toku postępowania wniosku H. K. o zawieszenie postępowania oraz wskazał na niezgodność przedłożonego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy m.in. w zakresie funkcji i przeznaczenia inwestycji. W toku ponownego rozpoznania sprawy Starosta, po rozpatrzeniu wniosków H. K. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego – postanowieniem z dnia z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]. W dalszej kolejności organ ten decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem inwestorów. W uzasadnieniu wskazał, iż w aktualnym stanie faktycznym projekt budowlany zgodny jest z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami techniczno – budowlanymi stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Sam projekt budowlany jest kompletny i zawiera wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, wykonany został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się odpowiednim zaświadczeniem. Odnosząc się zaś do złożonego przez H. K. – właścicielkę działki nr ewid. 2481. wniosku o powołanie biegłego rzeczoznawcy, organ wskazał, iż zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. organ może powołać biegłego rzeczoznawcę jeżeli istnieje przepis prawa, który nakłada wymóg uzyskania wiadomości specjalnych, a tak sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Odwołanie od tej decyzji złożyła H. K. wnosząc o jej uchylenie i wstrzymanie wykonania. Podniosła, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Planowana inwestycja położona jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z elementami zabudowy handlowo – usługowej. Tymczasem gabaryty projektowanego obiektu w rażący sposób odbiegają od sąsiedniej zabudowy i w sposób oczywisty z nią kolidują. Odwołująca wskazała, iż realizacja inwestycji spowoduje naruszenie interesów jej i jej rodziny oraz pogorszenie warunków zamieszkania poprzez zacienienie działki i pogorszenie warunków "przewietrzania", uciążliwości związane z hałasem, odpadami, emisją spalin, naruszenie prawa do niezakłóconego i bezpiecznego korzystania z nieruchomości, obniżenie walorów użytkowych działki a także uniemożliwienie planowanego zagospodarowania jej działki. Tym samym planowana inwestycja obniży wartość jej posesji. Wskazała ponadto, iż stronami postępowania winni być również właściciele działek usytuowanych w naroży ul. K. i ul. L. Zarzuciła tez naruszenie konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa i wynikającej z prawa budowlanego zasady poszanowania interesów osób trzecich. Odwołująca podniosła, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...].11.2005 r. o warunkach zabudowy zawiera szereg błędów oraz narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie powinna stanowić podstawy do wydania pozwolenia na budowę. Ponadto decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w celu zbadania jej pod kątem stwierdzenia nieważności. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z przepisami art. 64 ust. 1, art. 55 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę i nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja organu I instancji jest zgodna z decyzją Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] listopada 2005 r. o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu organ stwierdził, iż usytuowanie projektowanego budynku w odległości 3,00 do 4,00 m od granicy działki nr ewid. 2481 nie narusza warunków zawartych w § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm./ w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i w zakresie zapewnienia wymaganego czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w istniejącym budynku mieszkalnym (również w odniesieniu do przyszłej zabudowy). Ponadto zgodnie z projektem zagospodarowania obiekt nie ma negatywnego wpływu na środowisko, a inwestycja nie znajduje się w wykazie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko opublikowanym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z zakwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm./. Usytuowanie miejsc postojowych i ich ilość w stosunku do powierzchni usługowej spełnia wymóg z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 12.04.2002 r. oraz wymóg z decyzji o warunkach zabudowy nakazującej zabezpieczenie jednego miejsca postojowego na każde zaczęte 50 m² powierzchni usługowo – handlowej. Wojewoda stwierdził również, iż planowana na działce nr ewid. 2480 inwestycja nie będzie mieć negatywnego wpływu na jakość życia w jej sąsiedztwie oraz nie ograniczy możliwości inwestycyjnych w tym rejonie. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H. K. i wniosła o jej uchylenie oraz wstrzymanie jej wykonania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7-9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności w tym zgodności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i wpływu inwestycji na sytuację prawną i faktyczną, art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a poprzez nieodniesienie się w decyzji do argumentów podniesionych w odwołaniu. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie interesów osób trzecich (w tym skarżącej), art. 35 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji niezgodnej z decyzją o warunkach zabudowy oraz naruszenie ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U. z 2008r. Nr 25, poz. 150/ poprzez dowolne przyjęcie, iż inwestycja nie wymaga oceny jej oddziaływania na środowisko. W dalszej części uzasadnienia skarżąca podniosła, iż uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i nie odnosi się w sposób rzeczowy i wyczerpujący do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących wpływu inwestycji na warunki bytowe związane z zacienieniem, emitowaniem hałasu i spalin oraz ograniczeniem możliwości przyszłej zabudowy jej działki. Wskazała, iż organ bezpodstawnie oddalił jej wniosek o powołanie biegłego, tym bardziej, iż samodzielną podstawę prawną do jego powołania stanowi art. 84 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo wskazała, iż przy ocenie naruszenia interesów osób trzecich należy brać pod uwagę również normy Kodeksu cywilnego, nie wystarczy samo powołanie się na warunki techniczne. Skarżąca wskazała także, iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...].11.2005 r. określa, iż inwestycja nie powinna powodować uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje oraz zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby. Okoliczności te winny być wnikliwie wyjaśnione w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, czego organy nie uczyniły. Nie poczyniono również ustaleń czy planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, a oparto się jedynie na twierdzeniach inwestora. Tymczasem kubatura jak i przeznaczenie obiektu wskazują, iż obiekt może oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, podnosząc, iż w toku prowadzonego postępowania nie zostały naruszone żadne przepisy ustawy Prawo budowlane, rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r. oraz ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].11.2005 r. Rozpoznając wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 716/08 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku decyzji, bo tego rodzaju rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, głównie z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku o funkcji usługowej, handlowej i mieszkalnej wraz z instalacjami wewnętrznymi i przyłączami, miejscami parkingowymi oraz zjazdu publicznego z drogi gminnej, na działce nr ewid. 2480 obr. [...]. Z akt sprawy, w szczególności planu zagospodarowania działki oraz wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że właścicielami działek sąsiadujących bezpośrednio z działką inwestorów są; H. K. (działka nr 2481), Gmina [...] (działki nr 2363 i 2469/3) oraz Skarb Państwa (działka nr 2511/3, w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...]). Niewątpliwie podmioty te posiadały przymiot strony w prowadzonym przez organy postępowaniu. Tymczasem jak wskazują akta sprawy, do udziału w postępowaniu przed organem I instancji zostali dopuszczeni obok inwestorów H. K. oraz Gmina [...]. Zarządca działki nr 2511/3 nie brał udziału w postępowaniu zarówno pierwszo-, jak i drugoinstancyjnym, natomiast Gmina [...] – właściciel działek nr 2363 i 2469/3 nie została powiadomiona o wniesieniu przez H. K. odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2008 r., a decyzja Wojewody zapadła w wyniku rozpatrzenia tego odwołania została przekazana do wiadomości Burmistrzowi Miasta i Gminy. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie zasady czynnego w nim udziału – art. 10 § 1 k.p.a., niezależnie od tego, czy dotyczy całego postępowania administracyjnego, czy poszczególnych jego etapów, czy też wreszcie konkretnych czynności procesowych – i jest przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje bez względu na to, czy kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia, a przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck W-wa 1996). Niezależnie od wskazanych wyżej przyczyn stanowiących samoistną podstawę uchylenia decyzji organów obu instancji i konieczności powtórzenia postępowania z udziałem wszystkich stron, Sąd zwraca też uwagę na inne naruszenia przepisów postępowania, a to art. 107 § 3 k.p.a. wyrażające się w braku jednoznacznego rozstrzygnięcia kluczowej dla sprawy kwestii zgodności z przepisami techniczno-budowalnymi. Wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "usytuowanie budynku (...) w odległości 3,00 do 4,00 m od granicy działki nr ewid. 2481, nie narusza warunków zawartych w § 13, 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz w zakresie wymaganego czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w istniejącym budynku mieszkalnym" nie jest wystarczające. Wymogi dotyczące usytuowania budynku zostały zawarte w Dziale II rozdziale I cyt. rozporządzenia oraz w innych jego przepisach. Zasadniczym jest przepis § 12, który określa minimalne odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną, o ile z innych przepisów (§ 13, 60, 271, 273 lub przepisów odrębnych) nie wynikają inne wymagania. Wymienione w nim odległości – 3m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną i 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, muszą być zatem zachowane zawsze. Mogą one zostać zwiększone, jeśli taka konieczność wynikałaby z innych przepisów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przeprowadzono analizy usytuowania projektowanego budynku w odniesieniu do przepisów rozporządzenia. Z projektu zagospodarowania działki i projektu budowlanego wynika, że ściana przedmiotowego budynku od strony działki skarżącej jest ścianą łamaną i tylko w jednej części posiada otwory okienne. Organ nie wskazał tymczasem która część budynku znajduje się w odległości 3 m od granicy z działką 2481, a która 4 m, a zatem nie rozstrzygnął, czy odległości te są zgodne z § 12 cyt. rozporządzenia. Nie wyjaśnił też, w jaki sposób przyjął zgodność z § 13 tegoż rozporządzenia, choć kwestie m. in. zacieniania działki sąsiedniej były jednym z głównych motywów odwołania. W postępowaniu ponownym kwestie te powinny zostać poddane wnikliwemu badaniu a jego wyniki szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza, że są one sporne, a projektowany obiekt jest niewątpliwie duży w stosunku do rozmiarów działki. Z wszystkich tych względów Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] maja 2008 r. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wobec braku stosownego wniosku o zwrot kosztów postępowania sądowego, Sąd w oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a. odstąpił od orzekania w tym zakresie.