II SA/Rz 717/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi H. K. i J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia -skargę oddala- Przedmiotem skargi J.K. oraz H.K. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB) z dnia [...] maja 2019 r., znak. [...], o nałożeniu na wyżej wymienionych skarżących grzywny w celu przymuszenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., znak: [...], WINB nakazał J.K. oraz H.K. rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce o nr 1715, położonej przy ul. [...] w [...]. Z uwagi na fakt, iż zobowiązani do rozbiórki dobrowolnie nie wykonali obowiązku wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji WINB, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB), upomnieniem z dnia 29 grudnia 2003 r., wezwał zobowiązanych do wykonania orzeczonego obowiązku w terminie 7 dni od daty jego doręczenia. Podczas kontroli przeprowadzonej dnia 20 lutego 2019 r., przez pracowników PINB ustalono, że orzeczony decyzją nakaz rozbiórki nie został wykonany. W związku z powyższym PINB dnia [...] kwietnia 2019 r., wystawił tytuł wykonawczy i postanowieniem o tej samej dacie, znak [...], nałożył na w/w skarżących grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki w wysokości 84021,70 zł, plus opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. J.K. w drodze zażalenia zaskarżył opisane wyżej postanowienie PINB do WINB wskazując, że ustalona kwota grzywny jest bardzo wysoka. Nowelizacja ustawy - Prawo budowlane daje możliwość legalizacji budynków mieszkalnych w związku, z czym wniósł o uchylenie postanowienia PINB i wszczęcie procesu legalizacji budynku w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy ustawy – Prawo budowlane. Kwota legalizacji wynosi obecnie 50 000 zł i taką kwotę byłby w stanie zapłacić za pozostawienie obiektu w stanie nienaruszonym. WINB zaskarżonym do Sądu postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie PINB w sprawie nałożenia grzywny. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że egzekwowany obowiązek wynika z ostatecznej decyzji Organ nadzoru budowlanego z dnia 28 lutego 2001 r. Decyzja WINB o nakazie rozbiórki podlegała weryfikacji sądowoadministracyjnej (m.in. wyrok NSA OZ w Rzeszowie z dnia 13 października 2003 r. sygn. SA/Rz 773/01) oraz administracyjnej, w tym w trybie nadzwyczajnym. Przeprowadzona kontrola decyzji nakazowej wykazała jej zupełną legalność. Zdaniem Organu, w tych okolicznościach dopuszczalność egzekucji administracyjnej nie budzi wątpliwości, dlatego Organ I instancji prawidłowo przystąpił do egzekwowania obowiązku. Ponieważ zobowiązani nie wykonali nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, to organ egzekucyjny doręczył odpis tytułu wykonawczego stronom zobowiązanym wraz z klauzulą skierowania tytułu do egzekucji administracyjnej oraz jednocześnie doręczył postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Wyjaśniono stronom, iż grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym w stosunku do wykonania zastępczego, ponieważ w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia, podlegają umorzeniu na podstawie art. 125 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r., o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314, zwana dalej u.p.e.a.). Wykonanie zastępcze byłoby w okolicznościach sprawy bardziej dotkliwe dla zobowiązanych, chociażby ze względu na koszty wyceny robót i wyłonienie wykonawcy. Zgodnie z komunikatem Prezesa GUS z dnia 21 lutego 2019 r., w sprawie ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2019 r., cena 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wyniosła 4139 zł. Natomiast powierzchnia użytkowa budynku mieszkalnego podlegającego rozbiórce wynosi 101,50 m². Zatem Organ prawidłowo wyliczył wysokość grzywny, co błędnie wyraził w sentencji, a nie w uzasadnieniu postanowienia. Nie stanowi to jednak wystarczającej przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia PINB. Zauważono także, iż organy egzekucyjne obowiązków o charakterze niepieniężnym pobierają opłaty za dokonane czynności egzekucyjne w oparciu o art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a., to jest za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 % od kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł. Organ, odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśnił, że gdy decyzja o rozbiórce stała się ostateczna obowiązek nią nałożony powinien zostać wykonany niezwłocznie przez zobowiązanych. Podkreślono także, iż decyzja administracyjna nakładająca obowiązek rozbiórki jest ostateczna i podlega realizacji, zaś obowiązek administracyjny o charakterze niepieniężnym nie został wykonany, jest wymagalny i podlega egzekucji. W razie wykonania obowiązku nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu a postanowienie w sprawie umorzenia wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. W przypadku zatem wykonania obowiązku zobowiązany może wystąpić do organu z wnioskiem o wydanie postanowienia o umorzenie nałożonej grzywny. W skardze z dnia 13 czerwca 2019 r., J.K. oraz H.K. zaskarżyli w całości postanowienie WINB z dnia [...] maja 2019 r., znak [...]. Rozstrzygnięciu Organu zażaleniowego zarzucono naruszenie przepisów prawa polegające na nieuzasadnionym wydaniu tytułu wykonawczego względem skarżących mimo braku istnienia okoliczności w tym względzie. Pominięto kwestie związane z brakiem udzielenia skarżącym zgody na kontynuowanie budowy budynku pomimo faktu, że postępowanie zostało przeprowadzone na podstawie donosu, który nie został podpisany. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż skarżący wielokrotnie wskazywali Organom, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki budynku pozostawało wadliwe i nieważne, ponieważ organy administracji oparły się w nim na nie podpisanym donosie R.G., który w swej treści zawiera nieprawdziwe informacje. Zwrócono także uwagę, że strony zamierzają zalegalizować stwierdzoną przez Organy samowolę budowlaną i uiścić związane z tym należności. Jednakże jak dotąd organ nie wziął pod uwagę przedmiotowej okoliczności. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi celem ponownego rozpatrzenia sprawy w tym wyznaczenie dla skarżących opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji. Postanowieniem z dnia 24 lipca 2019 r., o sygn. II SA/Rz 717/19, Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia WINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako zupełnie niezasadna została przez Sąd oddalona w całości. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przeprowadzone przez Organ postępowanie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów K.p.a., a dotyczącym ustalania prawdy materialnej – art. 7, 77 i 80 K.p.a. Zatem dokonane przez WINB ustalenia faktyczne mogą stanowić podstawę wyrokowania w niniejszej sprawie. Zaskarżone do WSA postanowienie WINB zostało oparte na przepisie art. 119 § 1 u.p.e.a.. Warto przypomnieć, iż w myśl tej regulacji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, co z kolei wynika z art. 120 § 1 u.p.e.a. Wysokość grzywny ustala art. 121 § 2 u.p.e.a., stanowiąc, iż każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Istotne dla sprawy zapisy wyraża także art. 121 § 4 u.p.e.a. stanowiąc: Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Postępowanie w sprawie grzywny normuje z kolei art. 122 u.p.e.a. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny – art. 122 § u.p.e.a. Stanowiące przedmiot kontroli Sądu postanowienie Organu egzekucyjnego, będącego jednocześnie wierzycielem obowiązku administracyjnego, ma na celu przymuszenie Strony do wykonania obowiązków orzeczonych ostateczną i prawomocną decyzją WINB z dnia [...] lutego 2001 r., znak [...]. Na mocy tej decyzji nałożono na skarżących obwiązek rozbiórki nielegalnego obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego – zlokalizowanego na działce nr 1715, przy ul. [...] w [...]. Niewykonanie w całości obowiązków orzeczonych mocą ostatecznej decyzji PWINB potwierdzają skarżący oraz ustalenia kontrolne znajdujące dostateczne odzwierciedlenie w treści protokołu PINB z dnia 20 lutego 2019 r. Nie budzi wątpliwości, iż postanowienie Organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny zostało skierowane do adresatów prawomocnej decyzji WINB. Wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych skierowania postanowienia do skarżących strony wyrażone w uzasadnieniu postanowienia PINB i WINB zasługują na pełną akceptację i jako nie budzące żadnych istotnych wątpliwości nie wymagają ze strony WSA powtarzania. Zarzuty skargi okazały się zupełnie bezzasadne. Wbrew twierdzeniom skargi w niniejszej sprawie nie nastąpiło jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem choćby w części wniesionej skargi. Znaczenie decydujące przypisać należy w niniejszej sprawie ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej WINB. Decyzja ta podlegała Sądowej kontroli jak również kontroli administracyjnej. Żaden ze środków zaskarżenia wnoszonych przez strony nie zyskał akceptacji właściwych instytucji, w tym Sądów administracyjnych, a w rezultacie decyzja nakazująca rozbiórkę podlegała przymusowemu wykonaniu w oparciu o przepisy u.p.e.a. W myśl art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel, którym jest tym wypadku PINB, winien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Powyższy przepis wyraża zasadę obligatoryjnego wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej. Natomiast w myśl art. 29 powołanej wyżej ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Stosownie do treści art. 26 § 4 u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. W niniejszej sprawie kontrola obowiązku realizacji nakazu rozbiórki przeprowadzona w dniu 20 lutego 2019 r., ponad wszelką wątpliwość potwierdziła, iż objęty nakazem rozbiórki obiekt budowlany nie został rozebrany. Nie podlega też kwestii, iż o obowiązku realizacji świadczenia niepieniężnego – rozbiórki nielegalnego budynku mieszkalnego - strony zostały powiadomione upomnieniem z dnia 29 grudnia 2003 r., doręczonym skutecznie już dnia 7 stycznia 2004 r. W tych okolicznościach PINB był obowiązany jako wierzyciel wystawić tytuł wykonawczy i wszcząć postępowanie egzekucyjne. Nie ma racji strona skarżąca twierdząc, iż Organ I instancji bezpodstawnie wystawił i doręczył tytuł wykonawczy z dnia 1 kwietnia 2019 r. Strony powinny wiedzieć, iż PINB jako organ administracji publicznej był zobligowany przepisami u.p.e.a. i K.p.a., to uczynić wobec jednoznacznie stwierdzonego niewykonania nakazu rozbiórki. Kwestia wysokości nałożonej grzywny także nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Została ona wyliczona zgodnie z treścią art. 121 § 5 u.p.e.a., który stanowi, iż grzywnę w celu przymuszenia wylicza się jako iloczyn powierzchni zabudowy obiektu objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Cena ta jak prawidłowo przyjęły Organy Nadzoru Budowlanego wynosiła 4139 zł. Wyjaśniono także przyjętą w postanowieniu powierzchnię zabudowy przedmiotowego budynku, to jest 101,50 m². Z opisu technicznego inwentaryzacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] przy ul. [...], rzeczywiście wynika, iż powierzchnia zabudowy obiektu podlegającego rozbiórce wynosi podaną wyżej wartość. Twierdzenia stron skarżących związane z zamiarem legalizacji przedmiotowego budynku nie mogły zostać uwzględnione bowiem są oczywiście bezzasadne. Otóż przepisy ustawy – Prawo budowlane przewidujące możliwość legalizacji samowoli budowlanych, nie mogą być stosowane do budynków, które winny podlegać niezwłocznej i przymusowej rozbiórce na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej. Przepisy o legalizacji samowoli budowlanej mogą być stosowane po ostatecznym zakończeniu sprawy legalności budowy obiektu budowlanego, nie zaś w toku postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji, ewentualne plany stron skarżących dotyczące legalizacji samowoli, nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla toku przymusowej egzekucji obowiązku administracyjnego. Słusznie wyjaśnia stronom Organ zażaleniowy, iż w przypadku wykonania obowiązku określonego tytułem wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Grzywna o jakiej tu mowa nie będzie od skarżących wymagana, oczywiście pod warunkiem, że zrealizują ciążący na nich obowiązek rozbiórki. Z tych przyczyn postanowienie Organu I instancji jak i zaskarżone postanowienie WINB są aktami legalnymi zarówno pod względem procesowym jak i materialnoprawnym. Dlatego też powinny pozostać w obrocie prawnym, gdyż odpowiadają zasadzie legalizmu. Sąd, działając z urzędu nie dopatrzył się w działaniach Organów jakichkolwiek naruszeń prawa, które uzasadniałyby skorzystanie z kompetencji kasacyjnych na zasadzie 134 § 1 p.p.s.a. Przedstawione wyżej motywy uzasadniały oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.