II SA/Rz 72/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 72/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi K. G. - zastępowanego przez pełnomocnika J. G. (ojca) - jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. pełnomocnik K. G. - z uwagi na bezskuteczność prowadzonej przez komornika egzekucji - zwrócił się o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] – stosownie do art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a.), art. 2 pkt 2, 4, 5 i 11, art. 9, art. 10, art. 12 ust. 2, art. 15 ust. 1, 2 i 4, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 20 i art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 r., poz. 489), art. 3 pkt 1, 2 i 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z § 2 ust. 9 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach w sprawach o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1467) - odmówił K. G. przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r. z uwagi na fakt przekroczenia kryterium dochodowego. Organ wskazał, że w skład rodziny wchodzą dwie osoby: K. G. i jego ojciec J. G. Rokiem kalendarzowym w oparciu o który następuje wyliczenie dochodu to rok 2016. W tymże okresie K. G. nie uzyskał dochodu podlegającego opodatkowaniu. Natomiast dochód J. G. to kwota 18 518,40 zł (dochód podlegający opodatkowaniu) oraz 251,97 zł (dochód niepodlegający opodatkowaniu); łącznie 18 770,37 zł. Miesięczny dochód rodziny w 2016 r. wyniósł 1 564,20 zł, co daje 782,10 zł na osobę. Przekracza to kryterium dochodowe wynoszące 725 zł. Organ zaznaczył, że uzyskanego dochodu nie można pomniejszyć o podatek oraz opłaty z tytułu czynszu i internetu, o co wnioskował pełnomocnik. W odwołaniu od decyzji Prezydenta M. [...] J. G. wskazał na krzywdzący charakter decyzji. Wyjaśnił, że wraz z synem znajdują się w bardzo ciężkiej sytuacji materialnej. Zarzucił, że prowadzona przez Państwo polityka socjalna nie zapewnia synowi należytej ochrony. Podał, że syn po wyjściu z Domu Dziecka miał przyznane alimenty w kwocie 300 zł, które później zostały podwyższone do kwoty 450 zł. Koszt pobytu w Domu Dziecka to kwota 3700 zł, którą pokrywało Państwo. Aktualnie jako rodzic został pozbawiony możliwości utrzymania syna. Zawnioskował o przyznanie pomocy dla syna. SKO wskazaną na wstępie decyzją – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2017 r. /prawidłowa data decyzji organu I instancji to "[...] września 2017 r."/. Podzielając w całości ustalenia faktyczne organu I instancji i ich ocenę prawną wyjaśniło w uzasadnieniu, że wnioskodawca nie spełnił warunku przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jakim jest brak przekroczenia kryterium dochodowego. Dokonane przeliczenie dochodu wnioskodawcy za rok 2016 r. potwierdziło rzetelność obliczeń organu I instancji. W skardze na decyzję Kolegium J. G. nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium. W jego ocenie organ w sposób nieprawidłowy przyjął kwotę kryterium dochodowego. Powołując się na stanowisko "Ministerstwa" podał, że z uwagi na posiadany przez syna stopień niepełnosprawności, kryterium to powinno wynosić 764 zł i mimo jego przekroczenia dopuszcza się przyznanie wnioskowanego świadczenia. W dalszej części opisał sposób prowadzenia postępowania przez SKO i powołał się na trudną sytuację życiową i materialną. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż do wydania tej decyzji doszło z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na jej załatwienie. Zasadniczym tego powodem było stwierdzenie nieprawidłowości związanych z rozpatrzeniem przez SKO odwołania od decyzji organu I instancji. W okolicznościach sprawy ma to związek z kwestią prawidłowej reprezentacji skarżącego K. G. przez jego ojca J. G. W tym zakresie należy podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 K.p.a.). Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 1, 2 i 3 K.p.a.). Nie kwestionując zdolności J. G. do występowania w postępowaniu w charakterze pełnomocnika swego syna K., istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, czy wobec faktu jego pełnoletniości (ur. [...] sierpnia 1996 r.), pozostawał on należycie umocowany do działania w jego imieniu. Dotyczyło to w szczególności wniesienia odwołania i działania przed organem II instancji, w tym skuteczności doręczenia mu decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2017 r. Nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania odwołania, jednakże po uprzednim stwierdzeniu, że zostało ono wniesione w terminie oraz przez stronę postępowania administracyjnego lub przez działającego w jej imieniu prawidłowo umocowanego pełnomocnika. Dopiero spełnienie tych wymagań daje podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. W sytuacji działania strony przez pełnomocnika i wniesienia przez niego odwołania, brak pełnomocnictwa jest brakiem formalnym w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a., stosownie do którego jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jeśli zatem pełnomocnik strony który wniósł podpisane przez siebie odwołanie nie złoży dokumentu pełnomocnictwa, nie można uznać jego czynności za skuteczne. W trybie art. 64 § 2 K.p.a., przed rozpatrzeniem odwołania, powinien być on zatem - pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania - wezwany do usunięcia tego braku, tj. złożenia pełnomocnictwa. Ubocznie należy wskazać, że z art. 63 § 3 K.p.a. wynika wymóg podpisania odwołania. Podanie niepodpisane nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a. (brak podpisu jest brakiem formalnym, podlegającym uzupełnieniu na podstawie tego przepisu). W przypadku zatem nieprzedłożenia pełnomocnictwa, na organie ciąży obowiązek wezwania strony do podpisania odwołania w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tego braku skutkować będzie pozostawieniem odwołania bez rozpoznania. Powyższa kwestia umknęła uwadze Kolegium, mimo że na mocy znajdującego się w aktach sprawy organu I instancji "upoważnienia" z dnia [...] sierpnia 2017 r. J. G. został umocowany przez swego syna K. jedynie do reprezentowania go "przed Ośrodkiem Miejskiej Pomocy w [...]". W toku postępowania odwoławczego nie doszło także do potwierdzenia przez K. G. czynności pełnomocnika (art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego). Czynność wniesienia odwołania nie wyczerpuje również przesłanki do działania bez pełnomocnictwa na podstawie art. 33 § 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (w myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r. I OSK 858/10, LEX nr 990297, wniesienie odwołania od decyzji nie jest sprawą "mniejszej wagi" w rozumieniu art. 33 § 4 K.p.a.). W tym zakresie nie można pominąć, że Sąd dostrzegając brak w aktach administracyjnych sprawy pełnomocnictwa z którego wynikałoby upoważnienie dla J. G. do występowania w imieniu syna w postępowaniu odwoławczym, przed rozpoznaniem skargi zwrócił się do SKO o nadesłanie takiego dokumentu. Jeżeli jednak organ ten takim dokumentem nie dysponował, niezrozumiałe pozostaje powoływanie się w udzielonej odpowiedzi na pismo wyjaśniające MOPS w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. O ile w piśmie tym także z nieokreślonych bliżej względów – mimo pozostającego w jego dyspozycji pisemnego upoważnienia – organ I instancji wskazał, iż nie żądał od J. G. pisemnego pełnomocnictwa uznając, że działa on na podstawie art. 33 § 4 K.p.a. a w sprawie nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do jego występowania w imieniu syna, to już całkowicie pozbawione podstaw było wywodzenie z tego przez Kolegium upoważnienia J. G. do występowania w postępowaniu odwoławczym. Z uwagi na zakres pisemnego upoważnienia znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, wyjaśnienia zawarte w piśmie MOPS nie mają znaczenia dla oceny skuteczności działania pełnomocnika przed organem I instancji, aczkolwiek - z uwagi przede wszystkim na finansowy charakter świadczenia o którego przyznanie ubiega się K. G. - Sąd nie aprobuje stanowiska które stara się wywieść SKO, że charakter sprawy pozwala na uznanie jej za sprawę "mniejszej wagi". W konsekwencji oznacza to, że Kolegium w sposób nieuprawniony – bez wcześniejszego wyjaśnienia kwestii umocowania J. G. - rozpatrzyło merytorycznie wniesione przez niego w imieniu syna odwołanie i doręczyło mu wydaną przez siebie decyzję. Niezależnie od powyższego, Sąd za konieczne uznał odniesienie się również do innych uchybień związanych z prawidłowością postępowania przed organem administracji II instancji. Mają one związek z podnoszonymi przez pełnomocnika K. G. na etapie postępowania odwoławczego zarzutami co do prawidłowości wyliczenia dochodu stanowiącego podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium, organ ten podzielił ustalenia organu I instancji co do przekroczenia warunkującego go kryterium dochodowego wynoszącego 725 zł miesięcznie na osobę w rodzinie. Rzecz jednak w tym, że jak wskazało samo Kolegium, jego działania w tym względzie praktycznie ograniczyły się do przeliczenia dochodu wnioskodawcy za 2016 rok, potwierdzając "rzetelność obliczeń" dokonanych przez organ I instancji. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest wynikająca z art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności, zgodnie z którą strona postępowania w którym orzekał już organ I instancji ma prawo do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Z faktu, że jest to dokonywane przez organ wyższego stopnia wynika, że nie może on ograniczyć się do pobieżnej oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale powinien ponownie rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie i samodzielnie ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie i treści odpowiadającej rozstrzygnięciu organu I instancji. Realizacja tej zasady polega więc na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w zakresie wyznaczonym przez mający zastosowanie w sprawie przepis prawa materialnego, ocenę zebranych dowodów wraz z usunięciem ewentualnych naruszeń popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowanie się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2012 r. II OSK 2720/11, LEX nr 1145626 i z dnia 21 kwietnia 2011 r. II FSK 1852/09, LEX nr 1081276). Tak określone kompetencje organu odwoławczego nakazują przyjąć, że jego rozstrzygnięcie jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji ma charakter merytoryczny a nie kontrolny. Niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku jest przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r. II OSK 1266/15, LEX nr 2271250). Konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz podniesionych w odwołaniu zarzutów podyktowana jest także treścią art. 8 K.p.a. z której wynika zasada pogłębiania zaufania obywateli (organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania), art. 11 K.p.a. wyrażającym zasadę przekonywania (organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy) oraz art. 107 § 3 K.p.a. określającego warunki jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji (uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa). Niezależnie od zasadności twierdzeń strony wnioskującej o przyznanie świadczenia, z powyższych wymogów Kolegium nie wywiązało się w sposób prawidłowy. Chociaż nie jest to bezpośrednio związane z przedmiotem sprawy, to poprzez pryzmat zasady przekonywania w żaden sposób SKO nie ustosunkowało się także do argumentacji pełnomocnika powołującego się – mimo przekroczenia kryterium dochodowego – na brak środków finansowych pozwalających na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych oraz nie ukierunkowało jego działań mogących doprowadzić do akceptacji niekorzystnego rozstrzygnięcia w sprawie poprzez np. pouczenie o formach i możliwości uzyskania wsparcia w ramach pomocy społecznej która nie jest powiązana z kryterium dochodowym, a która mogłaby stanowić dla niego i syna wymierne wsparcie wobec sygnalizowanych trudności. W związku z powołaniem się przez J. G. w treści skargi na posiadanie przez jego syna umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (orzeczenie z dnia [...] października 2017 r.), Sąd zwraca ubocznie uwagę skarżącego, że okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla możliwości przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W tym zakresie art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ustanawia jednolite kryterium dochodowe, zgodnie z którym świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł (zgodnie z ust. 1 tego artykułu, posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jedynie ma wpływ na bezterminowe przysługiwanie tego świadczenia, względem standardowej możliwości jego przyznania osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia). Wskazany w skardze próg dochodowy w wysokości 764 zł stanowi aktualnie obowiązujące kryterium dochodowe warunkujące możliwość przyznania na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.) zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się m.in. orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Ustawa ta w sytuacji opisanej w jej art. 5 ust. 3 dopuszcza przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków mimo przekroczenia wskazanej wyżej kwoty, niemniej możliwość ta nie ma zastosowania do przyznawania na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Końcowo już Sąd – w nawiązaniu do art. 107 § 1 pkt 9 K.p.a. w zakresie dotyczącym zawartego w decyzji Kolegium pouczenia o wysokości wpisu od ewentualnej skargi do sądu administracyjnego - pragnie zwrócić uwagę na zbędność przytaczania treści całego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., Nr 221, poz. 2193 ze zm.), zwłaszcza gdy zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 a) P.p.s.a., nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca działanie organu w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej; do tej kategorii należy sprawa dotycząca przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy obowiązkiem organu II instancji będzie ocena prawidłowości wniesionego w sprawie odwołania (w kontekście jego braków formalnych), a w sytuacji skutecznego ich usunięcia dokonanie ponownej, całościowej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów, dokonanie ich oceny oraz uzasadnienie zajętego stanowiska w sposób wymagany przez art. 107 § 3 K.p.a., z uwzględnieniem prawidłowej daty wydania decyzji organu I instancji (tj. [...], a nie jak wskazano w sentencji decyzji SKO, [...] września 2017 r.). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.