II SA/Rz 721/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi oraz zatwierdzenia podziału działek -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], wydana w wyniku odwołania Z. G. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w sprawie o ustalenie lokalizacji drogi w/z z inwestycją pn. "Budowa drogi publicznej - ulicy S. w L." oraz o zatwierdzeniu podziału działek. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Wojewoda w podstawie prawnej swojej decyzji wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm, określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 ze zm., określanej daje jako "spec" ustawa). Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne zostało zainicjowane skierowanym do Starosty wnioskiem Burmistrza Miasta [...] z dnia 31 grudnia 2007 r. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji pn. "Budowa drogi publicznej - ul. S. w L.". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] Starosta działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2 i art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 104 Kpa ustalił lokalizację drogi gminnej dla w/w inwestycji na wymienionych w niej działkach i zatwierdził projekty podziału oznaczonych w niej działek ewidencyjnych (w tym działki nr 5211/4 stanowiącej własność Z. G. na przeznaczoną pod budowę drogi działkę nr 5211/9 o pow. 0,0861 ha i działkę nr 5211/10 o pow. 0,6913 ha). Z uwagi na uchybienia o charakterze merytorycznym i formalnym, decyzja ta na skutek odwołania Z. G. została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wydaną w wyniku powyższego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] Starosta ponownie ustalił lokalizację w/w inwestycji i zatwierdził projekty podziału nieruchomości. Także ta decyzja w efekcie odwołania wniesionego przez Z. G. i M. Ś. na skutek naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (zasady czynnego udziału stron na każdym jego etapie) została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 4 sierpnia 2009 r. Starosta na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1 i 4, art. 16 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) oraz art. 104 Kpa wydał kolejną decyzję Nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej na inwestycję "Budowa drogi publicznej - ulicy S. w L." na położonych w pasie drogowym działkach ewidencyjnych nr 5173/6, 5209/4, 5209/3, 5204/1, 5205/1, 5203/1, 5202/1, 5196/9, 5196/15, 5196/13, 5196/11, 5198/1, 5197/1, 5188/1, 5187/1, 5186/1, 5185/1, 5211/5, 5211/7, 5211/9, oznaczając przy tym do czasowego zajęcia część działki nr 5403/1 i zatwierdzając projekty podziału działek nr 5211/4 (na działki nr 5211/9 i 5211/10), działki nr 5211/3 (na działki nr 5211/7 i 5211/8) oraz działki nr 5209 (na działki nr 5209/3, 5209/4 i 5209/5). Rozstrzygnięcie to ponownie zakwestionowała Z. G., wnosząc odwołanie do Wojewody i wnioskując w nim o jej uchylenie. W odwołaniu tym oraz w dodatkowym piśmie określonym jako wyjaśnienia dotyczące odwołania podniosła m.in., że ulica S. nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.), a tym samym nie ma też do niej zastosowania ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zarzuciła również, że projektowana droga nie została zlokalizowana na gruncie wykupionym już wcześniej pod przedmiotową inwestycję, a budowa nowego odcinka ulicy S. z infrastrukturą towarzyszącą praktycznie w całości ma się odbyć wyłącznie kosztem działek będących jej własnością. Dla drogi tej zaprojektowano chodnik o szerokości ponad 2 m, który z obu stron kończy się ślepo, gdyż nie ma połączenia z innymi chodnikami i leży wyłącznie na jej działkach obniżając ich wartość budowlaną. Niecelowe jest też projektowanie chodnika jako terenu, przez który prowadzone będą urządzenia podziemne, gdyż zmieściłyby się one w istniejącej już części ulicy S. Zwróciła także uwagę na podnoszoną przez siebie w trakcie postępowania wolę odsprzedaży pasa gruntu o szerokości 1,5 m i długości 300 m na poszerzenie projektowanej drogi. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Wojewody, analiza materiału dowodowego w sprawie i podniesionych w odwołaniu zarzutów prowadzi do stwierdzenia, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazał, że w toku postępowania prowadzonego przez Starostę spełnione zostały wymogi proceduralne, określone w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dokonując oceny decyzji organu I instancji Wojewoda stwierdził, że czyni ona zadość art. 7 ust. 1 tej ustawy poprzez zamieszczenie w sentencji wynikających z tego artykułu wymagań i art. 16 ust. 2 poprzez określenie terminu wydania nieruchomości oraz zawiera wskazanie warunków koniecznych do uwzględnienia w dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Decyzja ta zatwierdza również projekt podziału nieruchomości, których części inwestor zamierza zająć pod pas drogowy, oznacza działkę przeznaczoną do tymczasowego zajęcia oraz określa parametry techniczne inwestycji. W zakresie ochrony środowiska obliguje inwestora do podjęcia działań zmierzających do zminimalizowania negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko poprzez uwzględnienie w projekcie budowlanym odpowiednich środków ochronnych. Zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane zawiera także obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej oraz możliwości korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej. W kontekście powyższego Wojewoda nie podzielił zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów. Wskazał, że na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] października 1987 r. Nr [...] ulica S. posiada kategorię drogi publicznej, zatem prawidłowe było ustalenie lokalizacji przedmiotowej drogi w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Linie rozgraniczające teren inwestycji obejmują także działki wykupione wcześniej w celu jej realizacji, co przeczy twierdzeniom odwołującej się, że na planowaną inwestycję nie ujęto gruntu wykupionego w 2004 r. po przeciwnej stronie drogi. Projektowane uzbrojenie terenu z wyjątkiem fragmentu projektowanego wodociągu zlokalizowanego poza dotychczasową granicą usytuowano w obrębie terenu dotychczas zajętego pod drogę, co także czyni zgłoszony w tym zakresie zarzut skarżącej nieuprawnionym. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że do wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej nie jest wymagane dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm.) jej wydanie następuje wyłącznie przed uzyskaniem decyzji o lokalizacji drogi krajowej. Ewentualne uchybienia występujące przy wydawaniu decyzji środowiskowej, a nawet brak takiej decyzji nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy ustalenia lokalizacji drogi gminnej. Reasumując poczynione ustalenia Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw do wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2009 r. Decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyła Z. G., wnioskując o jej uchylenie i zarzucając: - niewłaściwe zastosowanie do zamierzonej inwestycji przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, - nierozpatrzenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, - brak wyjaśnienia, dlaczego w lokalizacji drogi nie ujmuje się gruntu wykupionego w 2004 r., a drogę celowo przesuwa się w jej działkę, obniżając jej wartość, - nieuwzględnienie jej wniosków o przeprowadzenie na miejscu inwestycji rozprawy administracyjnej celem wyjaśnienia "niezgodności mapy lokalizacji drogi ze stanem faktycznym na gruncie". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że do podnoszonych w niej zarzutów odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§1). Oznacza to po stronie sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i jeśli jest to jak w niniejszej sprawie decyzja, uwzględnienia skargi, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, w pkt 2 P.p.s.a., jak również w przypadku przewidzianym w pkt 3 tego przepisu. Uwzględnienie skargi na decyzję polega na jej uchyleniu, stwierdzeniu nieważności lub niezgodności z prawem. Nie stwierdziwszy wymienionych naruszeń prawa sąd zobligowany jest skargę oddalić. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, sąd doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Istotą sprawy jest ustalenie lokalizacji drogi na inwestycję pod nazwą "Budowa drogi publicznej - ulicy S. w L.", oraz zatwierdzenie podziału działek. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154 poz. 958) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ przedmiotowa sprawa została zainicjowana wnioskiem Burmistrza Miasta [...] złożonym do Starosty [...] w dniu 4 stycznia 2008 r. w związku z tym do tej sprawy stosuje się przepisy "spec" ustawy sprzed wyżej opisanej zmiany, tj. ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 ze zm.). Naprowadzić należy, że "spec" ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma zastosowanie do każdej inwestycji dotyczącej obiektów, które maja uzyskać status dróg publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 2 ust. 1 "spec" ustawy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zarządcą dróg gminnych na terenie miasta [...] jest Burmistrz. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że ulica S. w L. została zaliczona do kategorii dróg gminnych na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] października 1987 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] poz. [...]). Organy orzekające w tej sprawie prawidłowo zatem ustaliły, że ulica S. posiada kategorię drogi publicznej i na zasadzie art. 2 ust. 1 "spec" ustawy należycie ustaliły lokalizację przedmiotowej drogi w trybie tej ustawy. W tej sytuacji zarzut skarżącej dotyczący niewłaściwego zastosowania przez organy przepisów "spec" ustawy w niniejszej sprawie należy uznać za chybiony. Zwrócić należy uwagę, ze organ I instancji w sposób właściwy poinformował zainteresowane strony o wszczęciu postępowania, w formie obwieszczenia w siedzibie Urzędu oraz w prasie lokalnej - stosownie do art. 5 ust. 5 "spec" ustawy. Ponadto na skutek uzupełnienia w toku postępowania dokumentów w niniejszej sprawie organ należycie zawiadomił zainteresowane strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w formie obwieszczeń oraz zawiadomienia. Analogicznie o wydaniu decyzji strony niniejszego postępowania zostały poinformowane w drodze obwieszczeń, a nadto dotychczasowym właścicielom nieruchomości wysłano zawiadomienie o wydaniu decyzji. W celu rozstrzygnięcia zarzutów zawartych w skardze należy odnieść się do przepisów "spec" ustawy. Zgodnie z jej art. 7 ust. 1 decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, określenie linii rozgraniczających teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Nadto decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi określa termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń (art. 16 ust. 2 "spec" ustawy). Organ odwoławczy trafnie ocenił, że decyzja organu I instancji zawiera niezbędne wymagania wyżej opisane, posiada warunki konieczne do uwzględnienia w dalszych etapach procesu inwestycyjnego, nadto zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości, których części inwestor zamierza zająć pod pas drogowy. Organ wyszczególnił numery ewidencyjne działek przeznaczonych pod pas drogowy, a także działkę przeznaczoną do tymczasowego zajęcia oraz określono parametry techniczne inwestycji. Decyzja w pkt II zatwierdza projekt podziału nieruchomości, z określeniem numerów ewidencyjnych działek oraz ich powierzchni, przejętych pod pas drogowy. Odnośnie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska decyzja ta obliguje inwestora do podjęcia działań zmierzających do zminimalizowania negatywnego oddziaływania na środowisko, przez uwzględnienie w projekcie budowlanym odpowiednich środków ochronnych zapobiegających przed ewentualnym przekroczeniem hałasu oraz zapewnienie ochrony powietrza przezzastosowanie jeśli zaistnieje potrzeba zieleni izolacyjnej w otoczeniu drogi, a także zabezpieczenia wód gruntowych. Jednocześnie decyzja organu I instancji zawiera wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także zapewnienie dostępu do drogi publicznej oraz możliwości korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej. Wskazać również należy, że inwestor przed złożeniem w niniejszej sprawie wniosku wystąpił do organów określonych w art. 3 ust. 1 "spec" ustawy uzyskując pozytywne opinie, a nadto załączył komplet niezbędnych dokumentów określonych w art. 5 ust. 1 w.w. ustawy. Nadto do wniosku inwestor załączył decyzje Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięci mimo, że nie jest wymagana na tym etapie postępowania. Na tle przytoczonych przepisów, mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdzić należy, że skarga nie mogła odnieść pożądanego przez skarżącą skutku. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej uznając, że chodnik objęty projektem może zostać połączony z chodnikiem znajdującym się przy ulicy M. Nadto Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, że w wydanej decyzji nie ujęto gruntu wykupionego w 2004 r. na ten cel. Z decyzji wynika, że linie rozgraniczające teren inwestycji obejmują działki wcześniej wykupione w celu realizacji inwestycji, a i tak, przyjęta szerokość linii rozgraniczających jest mniejsza w stosunku do wymagań określonych w § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), nie mniej inwestor dołączył analizę potwierdzającą spełnienie wymagań - zapewnienia możliwości umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych, o których mowa w § 6 cyt. wyżej rozporządzenia. Jednocześnie Sąd wskazuje, że nie może brać pod uwagę zarzutów skarżącej wskazujących, że droga na ulicy M. w L. ma inne parametry, ponieważ przedmiotem sprawy jest ustalenie lokalizacji ulicy S. i na jej rozstrzygniecie nie mogą mieć wpływu okoliczności z innego postępowania. Przywołać bowiem należy, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi nie zatwierdza projektu technicznego inwestycji i nie przesadza o szczegółowych rozwiązaniach technicznych zawierając jedynie ogólną charakterystykę, ze wskazaniem jej parametrów. Podzielić również należy stanowisko organu, że w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej drogi nie jest on upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmian tej trasy proponowanej przez skarżącą. Wbrew twierdzeniom skarżącej wyjaśniona została rozbieżność w numeracji działek, która powstała w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]. Nie zasługuje na uwzględnienie również stanowisko skarżącej o niezbędności dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach gdyż, jak to słusznie organ naprowadził, zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, podczas gdy skarżona decyzja dotyczy drogi gminnej. W zaistniałej sytuacji należy uznać, że wydanie decyzji organów obu instancji nastąpiło zgodne z przepisami "spec" ustawy w związku z tym skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.