II SA/Rz 721/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - skargę oddala - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej w dalszej części "K.p.a." uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w całości i jednocześnie odmówił wszczęcia postępowania z wniosku R. G. w sprawie wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego realizowanego bez pozwolenia na budowę w strefie kontrolowanej gazociągu w obrębie nieruchomości nr 422 C w G. w gminie [...]. W piśmie z dnia 11 grudnia 2019 r. R. G. zwrócił się do PINB o zbadanie zgodności z prawem budowy ogrodzenia od strony drogi wraz z miejscem na odpady stałe na nieruchomości nr 422 C w G. W dniu 14 stycznia 2020 r. PINB dokonał czynności kontrolnych na działce nr 621/13 położonej w G., własności P. P. D., w trakcie których ustalił, że na działce tej realizowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Od strony zachodniej, wzdłuż drogi gminnej znajduje się w trakcie realizacji ogrodzenie. Wykonane jest ono z pustaków betonowych na fundamencie żelbetowym. Zlokalizowane jest w odległości 2,20 m od krawędzi drogi gminnej, jego wysokość wynosi 1,90 m. W odległości 2,20 m od krawędzi drogi gminnej, w wygrodzonym ogrodzeniem terenie znajduje się miejsce do gromadzenia odpadów stałych utwardzone kamieniem, docelowo kostką betonową. Miejsce to zaznaczone jest na projekcie zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę z dnia 13 kwietnia 2015 r. nr 154/15 wydanego przez Starostę, obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami: wody i kanalizacji sanitarnej oraz zewnętrznymi instalacjami: gazu i energii elektrycznej. Zgodnie z wymienionym projektem, miejsce do gromadzenia odpadów stałych winno znajdować się w odległości 2,00 m od granicy działki od strony zachodniej. Podczas kontroli Pan P. D. oświadczył, że ogrodzenie wykonane zostało pod nadzorem Zakładu Gazowniczego. W dniu 16 stycznia 2020 r. przedłożył zaś protokół z 28 sierpnia 2019 r. odbioru prac ziemnych wykonanych w strefie ochronnej gazociągu. Poinformowany o wynikach powyższych czynności kontrolnych R. G., w piśmie z dnia 21 lutego 2020 r., wystąpił do PINB z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego realizowanego bez pozwolenia na budowę w strefie kontrolowanej gazociągu w obrębie nieruchomości nr 422 C w G. PINB, postanowieniem z dnia 17 marca 2020 r., odmówił wszczęcia takiego postępowania. Organ uznał, że nie zostały naruszone przepisy techniczno-budowlane oraz warunki udzielonego pozwolenia na budowę. Z treścią powyższego postanowienia nie zgodził się R. G., który wniósł na nie zażalenie. Zakwestionował on przyjęcie przez organ, że wskazał on we wniosku, iż sprawa dotyczy ogrodzenia. Zarzucił, że PINB manipuluje odległością od drogi, nie podając odległości od pasa drogowego oraz, że przedmiotowy obiekt budowlany, zawierający skład śmieci w strefie kontrolowanej gazociągu, narusza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, w szczególności § 10 ust. 2 i 3. Składający zażalenie podkreślił, że niewątpliwie jest stroną w sprawie, gdyż żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny (art. 28 K.p.a., a istniejące w sprawie nieprawidłowości w każdej chwili grożą wybuchem w jego domu, bowiem należąca do niego nieruchomość znajduje się kilkanaście metrów od wskazanego gazociągu i obiektu budowlanego. W każdej chwili może dojść do uszkodzenia gazociągu przez wskazany obiekt budowlany i przedostania się gazu ziemnego przez wspólna pobliską kanalizację do jego domu, a następnie do wybuchu gazu w tym domu. Zdaniem R. G., przedmiotowy obiekt budowlany spełnia kryteria dla uznania go za budynek oraz budowlę i z pewnością nie jest ogrodzeniem. Ogrodzenie znajduje się zaś w pozostałej części granicy. Sporny obiekt to samowola budowlana, która grozi uszkodzeniem gazociągu. W ocenie składającego zażalenie, protokół odbioru prac ziemnych przez PSG z dnia 28 sierpnia 2019 r. jest poświadczeniem nieprawdy, bowiem gazociąg nie krzyżuje się z przedmiotowym obiektem budowlanym, lecz jest zalany betonem w ławie w kilku miejscach. Tak wybudowany ciężki obiekt budowlany poprzez swoje oddziaływanie na gazociąg przy osiadaniu w każdej chwili grozi zerwaniem rury gazowej i wybuchem gazu w okolicznych domach lub pożarem. Z uwagi na zagrożenie wybuchem jego nieruchomości znajdującej się w G. nr 421 L, po drugiej stronie drogi, pobierając gaz z tego samego gazociągu i przyłączonej do tej samej kanalizacji ma w tej sprawie interes prawny i jest stroną. WINB, postanowieniem z dnia 26 maja 2020 r. uchylił kwestionowane postanowienie PINB w całości i odmówił wszczęcia postępowania z wniosku R. G. w sprawie wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego realizowanego bez pozwolenia na budowę w strefie kontrolowanej gazociągu w obrębie nieruchomości nr 422 C w G. w gminie [...]. WINB podkreślił, że przedstawiona przez PINB argumentacja odmowy wszczęcia postępowania to w istocie ocena merytoryczna stwierdzonego stanu faktycznego. Nie może więc stanowić ona stanowić podstawy do odmowy wszczęcia postępowania. U podstaw odmowy nie mogą bowiem leżeć okoliczności odnoszące się do zasadności prowadzonego postępowania. W ocenie organu odwoławczego, odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest uzasadniona, bowiem R. G. nie ma legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowania. WINB podkreślił, że dla oceny statusu strony postępowania konieczne jest ustalenie, czy obiekt budowlany, którego sprawa dotyczy, realizowany na działce nr 621/13 powoduje, że nieruchomość R. G. znajduje się w obszarze jego oddziaływania i czy wpływa bezpośrednio na jego prawa i obowiązki. Zdaniem organu, posiadanie przez R. G. własności działki nr 583 nie może stanowić okoliczności przyznania mu statusu strony w postępowaniu, którego wszczęcia żąda. Nieruchomość będąca własnością wymienionego tj. działka nr 583 nie przylega bezpośrednio do działki, na której realizowane są roboty budowlane dotyczące budowy obiektu, objętego wnioskiem. Działka nr 583 usytuowana jest w odległości ok 8m od działki nr 621/13 (odległość ustalona na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej) oraz oddzielona jest od tej działki, działkami nr 621/12 i 589 przez którą przebiega droga (według ustaleń PINB jest to droga gminna). Ponadto, sporny "obiekt budowlany" nie wpływa na sposób korzystania przez wnioskodawcę z działki nr 621/13, której jest właścicielem. Wskazane przez R. G. okoliczności mogą stanowić, co najwyżej interes o charakterze faktycznym, które nie mogą budować uprawnienia wnioskodawcy do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Nie jest możliwe wskazanie przepisu prawa, z którego mógłby wynikać interes prawny wnioskodawcy. Skoro zaś R. G. nie posiada przymiotu strony postępowania w przedmiotowej sprawie, to zaistniała jedna z przesłanek określona w art. art. 61a § 1 K.p.a., wystarczająca do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. WINB podkreślił też, że organ nadzoru budowlanego stwierdza naruszenie przepisów Prawa budowlanego, to przeprowadza postępowanie naprawcze z urzędu. PINB przeprowadził postępowanie sprawdzające w sprawie robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia i miejsca na gromadzenie odpadów na działce nr ew. 621/13, w wyniku którego nie stwierdził naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane i nie znalazł podstaw do interwencji w ramach sprawowanego nadzoru budowlanego, a więc wszczęcia postępowania z urzędu. R. G. zaskarżył postanowienie WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wniósł o uznanie go za stronę i wszczęcie postępowania, o co wnosił we wniosku skierowanym do PINB oraz zakończenie go rozbiórką obiektu budowlanego łączącego cechy budynku i budowli. Skarżący zwrócił uwagę, że przedmiotowy obiekt budowlany zlokalizowany jest 90 cm, nie zaś - jak podał WINB - 2,2 m od krawędzi drogi gminnej, a winno to być 6 m (art. 43 ustawy o drogach publicznych). Powstał bez udokumentowanego wytyczenia przez geodetę, prawdopodobnie w pasie drogowym. W dalszej części skargi składający ją podał argumentację zawartą poprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do motywów zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodność z prawem kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia stanowi kryterium wedle którego jest ono kontrolowane przez Sąd, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Kontrolę tę Sąd sprawuje w granicach sprawy, nie będąc związany powołaną w skardze podstawą praw-ną, jak też zgłoszonymi w niej wnioskami czy zarzutami, na co wskazuje art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) P.p.s.a. Uchybienia wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. obligują Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części, a są to: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli natomiast Sąd nie zauważy tego rodzaju niezgodności z prawem, wówczas skargę oddala w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów z uwagi na treść przepisu art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. Poddając ocenie okoliczności faktyczne niniejszej sprawy w kontekście istotnych dla jej rozstrzygnięcia regulacji prawnych Sąd doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Wydane w sprawie decyzja organu II instancji, zdaniem Sądu, odpowiada prawu. Rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu R. G. przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie o nakazanie rozbiórki obiektu budowanego zrealizowanego w obrębie nieruchomości nr 422 C w G. w gminie [....]. W świetle brzmienia art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Przykładowo w wyroku NSA w Warszawie z 22.02.1984 r., I SA 1748/83 stwierdzono, że: "pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Przyjmuje się, że interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. W wyroku WSA w Warszawie z 29.03.2006 r., VI SA/Wa 2401/05, wskazano, że: "Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego". Interes prawny musi być ponadto uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. "Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości" (wyrok NSA z 25.10.2006 r., II GSK 163/06, LEX nr 274855). Reasumując pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W razie gdy przepisy ustaw szczególnych wymieniają osoby lub inne podmioty, które są stronami postępowania administracyjnego określonego w ustawie, organ administracji publicznej jest związany tymi przepisami. Takim przepisem szczególnym jest przykładowo art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Kierując się jego brzmieniem przyjąć należy, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 K.p.a. są tylko osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane. Takie stanowisko zajął przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2.03.2007 r., II OSK 462/06, w którym sąd stwierdził z, że: "Przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane [...] stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i może mieć zastosowanie, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest takim postępowaniem". Podobnie, przepis art. 28 ust. 2 u.p.b., nie ma zastosowania przy ustalaniu kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o rozbiórkę obiektu budowlanego. W związku z powyższym należy pamiętać, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 48 u.p.b. pełne zastosowanie znajdzie regulacja ogólna dotycząca strony postępowania administracyjnego wynikająca z art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA z 6.04.2011 r., II OSK 573/10, LEX nr 1081794). Stroną takiego postępowania będzie więc każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Przykładowo w sytuacji, w której decyzja o rozbiórce ma być skierowana do inwestora, stroną powinien być także właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, na której stoi obiekt. Decyzja taka będzie bowiem dotyczyła niewątpliwego interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości, które zgodnie z zasadą superficies solo cedit rozciąga się na wszystkie rzeczy trwale złączone z tą nieruchomością ziemską (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 6.06.2012 r., II SA/Wr 93/12, LEX nr 1230656). Choć przepisy nie regulują tej kwestii wprost, postępowania w sprawie samowoli budowlanej wszczynane są z urzędu, choćby informacja o wskazanych nieprawidłowościach pochodziła od osoby trzeciej (por. wyrok NSA z 13.10.2010 r., II OSK 1586/09), albo też inicjatywa wszczęcia postępowania była wynikiem działania innego organu administracji. Przedmiotem takiego postępowania jest bowiem określenie ciążących na jednostce obowiązków (por. wyrok NSA z 12.09.2010 r., II OSK 1944/10, "Wspólnota" 2010/44, s. 26). Przepisy art. 48 mogą znaleźć zastosowanie wtedy, gdy w wyniku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego organ ten stwierdzi nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm Prawa budowlanego (por. postanowienie NSA z 5.11.2010 r., II OSK 2132/10, LEX nr 743383). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R. G. przymiot strony w niniejszej sprawie nie przysługuje. Nie posiada on bowiem interesu prawnego lub obowiązku wyprowadzone z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Wskazywane przez skarżącego okoliczności, tak w pismach składanych w postepowaniu administracyjnym, jak też w skardze oraz w piśmie z dnia 8.06.2020 r. nie wykazują istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., jak też nie pozwalają na ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną tego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Nie może być zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według niego wystąpią dopiero w przyszłości. Prawidłowe jest stanowisko organu, że posiadanie przez R. G. własności działki nr 583 nie może stanowić podstawy przyznania mu statusu strony w postępowaniu, którego wszczęcia żąda. Przedmiotowa nieruchomość będąca działką nr 583 nie przylega bezpośrednio do działki, na której realizowane są roboty budowlane dotyczące budowy obiektu, objętego wnioskiem. Działka nr 583 usytuowana jest w odległości ok 8m od działki nr 621/13 (odległość ustalona na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej) oraz oddzielona jest od tej działki, działkami nr 621/12 i 589 przez którą przebiega droga). Zgodzić należy się z organem, że sporny "obiekt budowlany" nie wpływa na sposób korzystania przez wnioskodawcę z działki nr 621/13, której jest właścicielem. Wskazane przez R. G. okoliczności mogą stanowić, co najwyżej interes o charakterze faktycznym, który nie może budować uprawnienia wnioskodawcy do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Nie jest możliwe wskazanie przepisu prawa, z którego mógłby wynikać interes prawny wnioskodawcy. Skoro zaś R. G. nie posiada przymiotu strony postępowania w przedmiotowej sprawie, to zaistniała jedna z przesłanek określona w art. art. 61a § 1 K.p.a., wystarczająca do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Mając na uwadze powyższe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że stanowisko Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku, po stronie R. G. przymiotu strony jest uzasadnione, dlatego uchylenie zaskarżonego postanowienia Powiatowego Inspektora Budowlanego i odmowa wszczęcia, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postępowania prawa nie narusza.