II SA/Rz 721/25

17 czerwca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2025 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu A. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 26 marca 2025 r. nr SKO.4171/56/2024 w przedmiocie uregulowania stanu wody na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz A. L. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z dnia 26 marca 2025 r. nr SKO.4171/56/2024, uchylająca decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Organ I instancji" lub "Burmistrz") z dnia 24 czerwca 2024 r. nr RGG.6218/10/10 i przekazująca sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Po rozpatrzeniu wniosku A.L. (dalej: "Skarżący" lub "Wnioskodawca"), decyzją z dnia 24 czerwca 2024 r. nr RGG.6218/10/10, Organ I instancji rozstrzygnął o uregulowaniu stanu wody na gruncie w miejscowości H., gm. [....] pomiędzy działkami numery ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (droga [...] relacji T.-H. S.). Od tej decyzji odwołanie wnieśli: Zarząd Dróg Powiatowych w [....] oraz A.S.. Kolegium opisaną na wstępie decyzją z dnia 26 marca 2025 r. nr SKO.4171/56/2024, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "K.p.a."), uchyliło w całości opisaną wyżej decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Kolegium działając, jako Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...] oraz A.S., uznało, że zaskarżona decyzja Burmistrza wymaga uchylenia, jednakże z innych przyczyn niż te podniesione w treści odwołań. Kluczową okolicznością jest utrata przez Burmistrza właściwości do prowadzenia niniejszego postępowania administracyjnego, czego skutkiem było postanowienie Kolegium z dnia 26 marca 2025 r. (SKO.4171/57/2024), mocą którego do załatwienia sprawy z wniosku Skarżącego z dnia 21 lipca 2010 r. o uregulowanie stanu wody na gruncie w miejscowości H., wyznaczony został Wójt Gminy [...]. Wskazać należy, że sam Burmistrz wystąpił z wnioskiem o wyłączenie go od rozpoznania sprawy, co było również sygnalizowane przez wnioskodawcę oraz Zarząd Dróg Powiatowych w [...]. W związku z powyższym, decyzja Organu I instancji podlega uchyleniu, a sprawa winna zostać przekazana przez Burmistrza do właściwego organu – Wójta Gminy [...] – w trybie art. 65 § 1 K.p.a. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od powyższej decyzji wniósł Skarżący, zarzucając jej naruszenie: - art.107 § 3 K.p.a., art.156 K.p.a. i n., poprzez stwierdzenie, że zaskarżona decyzja musi ulec uchyleniu i przekazaniu przez Burmistrza do organu właściwego w trybie art. 65 § 1 K.p.a., którym rzekomo ma być Wójt Gminy [...], gdzie prawidłowa analiza akt nie pozwala na takie stwierdzenie; - art.24 § 1 pkt 1 K.p.a. i art.233 § 1 K.p.c., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów zalegających w aktach sprawy oraz błędne nakazanie uchylenia decyzji Burmistrza z dnia 24 czerwca 2024 r., znak: RGG: 6218/10/10. Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO z dnia 26 marca 2025 r., nr SKO.4171/56/2024 i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Zasadą obowiązującą w postępowaniu administracyjnym jest nakaz orzekania przez Organ II instancji co do istoty sprawy. Organ II instancji może uchylić decyzję i przekazać do ponownego rozpoznania tylko w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Prawidłowość tego rodzaju rozstrzygnięć poddana została kontroli sprzeciwu, który jest przedmiotem niniejszego rozpoznania. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia, różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a. jest to, że Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Na tle niniejszej sprawy powstaje pytanie, czy złożenie przez Organ I instancji wniosku o wyłączenie od rozpoznania sprawy i przychylenie się do tego wniosku przez Organ II instancji stanowiło taką podstawę. Kolegium stwierdziło bowiem, że w sprawie o zmianę stosunków wodnych, która co należy podkreślić toczy się od 2010 r., wystąpiły przesłanki do wyłączenia Organu I instancji - Burmistrza [...] wymienione w art. 24 § 1 k.p.a. Stroną postępowania jest bowiem Gmina [...], która, według twierdzenia Skarżącego zleciła wykonanie prac polegających na wykonaniu wodnic, co podlega analizie w sprawie o zmianę stosunków wodnych. W takiej sytuacji Burmistrz Gminy [...] powinien być wyłączony od rozpoznania sprawy. Przychylając się do wniosku Burmistrza, postanowieniem z 26 marca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyłączyło Burmistrza [...] od rozpoznania sprawy, wyznaczając do jej rozpoznania Wójta Gminy [...]. Z tych też powodów decyzją z tego samego dnia Kolegium działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania nakazując jednocześnie przekazanie sprawy Organowi wyznaczonemu. Z tym stanowiskiem Sąd się nie zgadza. W realiach rozpoznawanej sprawy podstaw wyłączenia nie sposób upatrywać w powołanym przez Kolegium przepisie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 24 k.p.a. § 1. Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia; 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3; 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne; 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Przepis ten dotyczy zatem wyłączenia pracownika organu, a nie samego organu. Z kolei przesłanki włączenia organu administracji publicznej zostały odrębnie uregulowane w art. 25 § 1 k.p.a. Na podstawie tego przepisu: § 1. Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3; 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Na żadną z tych okoliczności Organ się nie powołał. Pamiętać należy, że w świetle obowiązujących przepisów brak jest normy nakazującej wyłączenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta od orzekania w sprawie zmiany stosunków wodnych, w której stroną jest gmina. Gmina jest tworem o szczególnej pozycji ustrojowej. Z jednej strony jest nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), zaś z drugiej podmiotem dominium (własności). Te dwie role co do zasady są rozdzielne, co nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie (np. wyroki NSA: z 28 sierpnia 2019 r. II OSK 1970/18, 17 października 2019 r.). Zatem błędne przyjęcie przez Organ II instancji, że istnieją podstawy do wyłączenia Organu I instancji i uchylenie decyzji Organu I instancji tylko z tego powodu jest oczywiście wadliwe. W ponownie prowadzonym postępowaniu Organ uchyli wydane przez siebie postanowienie o wyłączeniu Burmistrza [...] (z uwagi na ograniczony zakres kompetencji wynikający z art. 64e P.p.s.a. Sąd nie mógł rozstrzygnąć w tym zakresie), a następnie rozpozna sprawę merytorycznie. Wyrok został wydany na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.