II SA/Rz 722/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania W. W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka nr ewid. 260 z nieruchomością oznaczoną jako działka nr 259. . W jej podstawie prawnej Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, iż postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działki nr 260 będącej własnością W. W. z działką nr 259 stanowiącą własność M. T. zostało wszczęte na jej wniosek w 2001 r. Po wydaniu przez Burmistrza Miasta i Gminy w dniu [...] grudnia 2001 r. decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, W. W. zażądał przekazania sprawy sądowi, zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] października 2003 r. sygn. akt [...] ustalona została granica pomiędzy ww. działkami. Postanowienie to jest prawomocne. W dniu [...].09.2006 r. W. W. złożył do Burmistrza Miasta i Gminy wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego w celu ostatecznego załatwienia sprawy, wskazując,. iż pomimo zasądzonego rozgraniczenia pomiędzy działkami 259 i 260 nadal nie ma zgody co do przebiegu granicy. Podał, że prowadzi rodzinne gospodarstwo rolne, a zasądzone rozgraniczenie uniemożliwia mu wjazd na działkę nie tylko sprzętem rolniczym, ale także samochodem. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Burmistrz Miasta i Gminy odmówił wznowienia postępowania w sprawie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a., motywując swoje stanowisko brakiem nowych okoliczności do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a. Na skutek odwołania W. W. sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że z treści wniosku W. W. nie wynikało, iż żąda on wznowienia postępowania, a zatem organ I instancji orzekł w innym przedmiocie niż wyznaczony żądaniem strony. Rozpatrując ponownie wniosek W. W., Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka nr ewid. 260 z nieruchomością oznaczoną jako działka nr 259. W uzasadnieniu wskazał na podnoszony już uprzednio fakt zakończenia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego ww. działek postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] października 2003 r. Po dokonaniu analizy materiałów przedłożonych przez strony oraz dokumentów z przeprowadzonego rozgraniczenia organ stwierdził, że nie zaistniały nowe okoliczności, które mają wpływ na sporną granicę i mogłyby stanowić podstawę do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Burmistrz powołał się na art. 365 § 1 k.p.c., stanowiący, że prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Na podstawie art. 366 k.p.c. prawomocne orzeczenie ma powagę rzeczy osądzonej i jedynie wzajemna ugoda stron może zmienić zapadłe rozstrzygnięcie. Organ wskazał też, że wyznaczona na gruncie granica pozbawiła wnioskodawcę dotychczasowego, zwyczajowego wjazdu na działkę od strony wschodniej. Wjazd ten był jedynie zwyczajowy, ponieważ dz. 260 od strony wschodniej nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, natomiast od strony północnej działka ta ma własny wjazd z drogi. Ponadto zgodnie z art. 145 § 1 k.c. w przypadku braku odpowiedniego dostępu do drogi publicznej właściciel nieruchomości może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Odwołanie od tej decyzji z wnioskiem o stwierdzeniem jej nieważności złożył W. W. Podniósł w nim, że organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania bez formalnego jego wszczęcia, tj. wydania postanowienia zgodnie z art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odwołujący wywodzi, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi lex specialis w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, stąd też postępowanie rozgraniczeniowe nie zostaje wszczęte zgodnie z ogólnymi zasadami z chwilą doręczenia żądania strony organowi administracji (art. 61 § 3 k.p.a.), ale z chwilą wydania postanowienia o jego wszczęciu (art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Ponadto organ rozstrzygnął merytorycznie sprawę, mimo, iż nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tego odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że po otrzymaniu wniosku odwołującego organ I instancji skierował do stron pismo zatytułowane "zawiadomienie", w którym poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie rozgraniczenia działek nr 259 i 260 w C. Zawiadomienie to zawiera niezbędne elementy postanowienia wymienione w art. 124 § 1 k.p.a. ( oznaczenie organu, adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ), a zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i judykaturze poglądem, o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść a nie forma. Przedmiotowe zawiadomienie zostało doręczone stronom i miały one pełne prawo do uczestnictwa w czynnościach postępowania (art. 10 k.p.a.), w tym także do składania oświadczeń i wniosków dowodowych. Po wszczęciu postępowania odwołujący zgłosił jedynie propozycje osoby biegłego geodety uprawnionego do czynności związanych z rozgraniczeniem, nie podał natomiast żadnych okoliczności wskazujących na zmianę stanu faktycznego i prawnego działek nr 259 i 260 w stosunku do stanu ustalonego przez Sąd Rejonowy w L.. Podobnie okoliczności takich nie podała M. T. – właścicielka działki nr 259. Organ odwoławczy przypomniał też treść powołanego przez organ I instancji przepisu art. 365 § 1 k.p.c. i stwierdził, że skoro postępowanie rozgraniczeniowe między ww. nieruchomościami zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem sądowym, niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył W. W., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. wobec nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku. W uzasadnieniu skargi wskazuje na istnienie map o różnych zapisach przebiegu granic, co świadczy o sfałszowaniu któregoś z dokumentów. W związku z tym faktem toczy się postępowanie karne w Sądzie Rejonowym w L. i w Prokuraturze Rejonowej w L. Już tylko ta okoliczność nie upoważniała organów obu instancji do umorzenia postępowania rozgraniczającego, bo w określonym stanie formalno-prawnym jest ono co najmniej przedwczesne. Ponadto nieprawdą jest jakoby skarżący nie składał żadnych wniosków dowodowych, gdyż w trakcie postępowania wskazał na toczące się postępowanie sądowe mogące mieć wpływ na jego wniosek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sprawowana przez Sąd kontrola działalności administracji obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpatrywanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Przedmiotem skargi jest decyzja o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie C., oznaczonych jako działki nr ewid. 259 i 260. Tryb postępowania w sprawach rozgraniczania nieruchomości uregulowany został w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, ze zm.). Zamieszczone tam przepisy stanowią, że rozgraniczenie przeprowadzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) z urzędu lub na wniosek strony, natomiast czynności ustalania przebiegu granic wykonuje upoważniony geodeta. W postępowaniu tym może dojść do zawarcia przez strony ugody o ustaleniu przebiegu granicy, mającej moc ugody sądowej stosownie do art. 31 ust. 4 tej ustawy, i w takim wypadku postępowanie administracyjne podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a przebieg granicy został ustalony na podstawie zebranych dowodów (art. 31 ust. 2 ustawy) lub zgodnego oświadczenia stron (art. 31 ust. 3 ustawy), wójt (burmistrz, prezydent miasta) na podstawie art. 33 ust. 1 tej ustawy wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości i wówczas, stosownie do art. 33 ust. 3 ustawy, strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji przekazania sprawy sądowi. Jeżeli natomiast nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, wójt (burmistrz, prezydent miasta) w trybie art. 34 ust. 2 ustawy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpoznania sądowi. Tylko decyzja wydana na zasadzie art. 33 ust. 1 cyt. ustawy jest decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości, czyli decyzją administracyjną o ustaleniu przebiegu granicy, i tylko w stosunku do tej decyzji została wyłączona w odrębnym przepisie ustawy (w art. 33 ust. 3) dopuszczalność odwołania się od niej w administracyjnym toku instancji poprzez zastąpienie odwołania prawem strony do żądania przekazania sprawy do sądu powszechnego. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że w przedmiocie rozgraniczenia działek nr 259 i 260 w C. toczyło się już postępowanie administracyjne zakończone decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] grudnia 2001 r. o rozgraniczeniu nieruchomości. Skarżący W. W. skorzystał wówczas z trybu przewidzianego we wspomnianym art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i zażądał przekazania sprawy sądowi. Bezsporny jest również fakt, że Sąd Rejonowy w L. postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. sygn. akt [...] ustalił granicę pomiędzy ww. działkami. Postanowienie to zostało opatrzone klauzulą prawomocności, a jego kopia została dołączona do akt sprawy. Prawomocne rozstrzygnięcie kwestii rozgraniczenia działek 259 i 260 powoduje powstanie stanu rzeczy osądzonej (res iudicata) i skutkuje stwierdzeniem nieważności ponownego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, gdyby takie zostało przez organ podjęte. Prawidłowo zatem organ umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje bowiem, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w zakresie żądania wnioskodawcy (wyrok NSA z dnia 23.01.2003 r., II SA 428/01, System orzecznictwa LEX Nr 137801, wyrok NSA z dnia 24.04.2003 r., III SA 2225/01, Biuletyn Skarbowy 2003/6/25). Prawidłowo też organy orzekające w sprawie zakwalifikowały wniosek skarżącego z dnia [...].09.2006 r. jako wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, a nie o wznowienie tegoż postępowania, jak pierwotnie przyjął organ I instancji, którego decyzję z dnia [...] października 2006 r. odmawiającą wznowienia, wydaną w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a., uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Za taką kwalifikacją żądania skarżącego przemawia treść jego wniosku, w którym domaga się on wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego i podaje, że "w dalszym ciągu nie ma zgody z sąsiadką co do właściwego przebiegu granicy". Ponadto we wniosku tym nie wskazał żadnej z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., mogącej skutkować ewentualnym wznowieniem postępowania. Podane w odwołaniu i skardze okoliczności dotyczące prowadzenia przez Prokuraturę Rejonową w L. postępowania karnego w sprawie podrobienia mapy geodezyjnej będą mogły zostać wzięte pod uwagę po zakończeniu tego postępowania i prawomocnym stwierdzeniu, że ostało popełnione przestępstwo. Nie zasługuje także na uwzględnienie eksponowany głównie w odwołaniu zarzut naruszenia art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegający na nie wydaniu przez Burmistrza Miasta i Gminy postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Postanowienie takie jest niewątpliwie wymagane, kiedy organ prowadzi postępowanie o rozgraniczenie i wydaje decyzję rozstrzygającą sprawę co do meritum. Decyzja o umorzeniu postępowania jest natomiast orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia, a w takiej sytuacji wydanie postanowienia nie jest konieczne. Zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, czyni w tym wypadku zadość wymogom k.p.a., w tym także nie narusza zasad ogólnych sformułowanych w przepisach art. 9 i 11 k.p.a. Biorąc wszystkie te okoliczności pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.