II SA/Rz 722/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. P. kwotę 460 zł /słownie: czterysta sześćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], działając z upoważnienia Starosty R., Zastępca Dyrektora Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w R. skierował J.P. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A, B, B+E, C, C+E, D+E oraz T, w terminie do 25 maja 2013 r. pod rygorem wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Z decyzją tą nie zgodził się J.P. składając od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów: art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 1137), zwanej dalej "ustawą", § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 marca 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r. poz. 488 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, a także art. 40 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "k.p.a." Pełnomocnik odwołującego się wskazał, że zainteresowany odbył szkolenie, które w świetle art. 130 ust. 3 ustawy powoduje zmniejszenie liczby punktów o 6 (co wynika z zaświadczenia Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w R.z dnia [...] kwietnia 2013 r.). W dniu wydawania decyzji ([...] kwietnia 2013r.) był zatem osobą, która posiada tylko 20 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Wprawdzie przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia stanowi, iż odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24, to jednak wyjątek ten organ wykonujący delegację ustawową wprowadził nie mając dostatecznego umocowania w upoważnieniu. Nadto podniesiono, że decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi strony. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] maja 2013r., nr [...], Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia uchyliło decyzję Starosty R. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w części wyznaczającej termin poddania się sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami i wyznaczyło ten termin do dnia 30 czerwca 2013r. (pkt I); w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. (pkt II). Wskazano, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej odwołaniem decyzji jest art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, stosownie do którego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy, tzn. na podstawie danych zawartych w ewidencji prowadzonej przez organ Policji, który określonemu naruszeniu przypisuje odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje tę wartość do ewidencji. Bezspornym jest w sprawie, że wniosek Wojewódzkiego Komendanta Policji skierowany do Starosty R. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] poświadcza, iż J.P. legitymuje się liczbą punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego wynoszącą 26. Na tle badanej sprawy nie zachodzi jednak błędna kwalifikacja stanu faktycznego dokonana przez Wojewódzkiego Komendanta Policji, jak podnosi to pełnomocnik odwołującego się, zarzucając nieprawdziwe dane (26 punktów) uwidocznione w miejsce danych prawdziwych, w ewidencji policyjnej (20 punktów). Jak wynika z § 8 ust. 6 rozporządzenia, odbycie szkolenia skutkującego co do zasady zmniejszeniem liczby punktów o 6 (w trybie § 8 ust. 4 rozporządzenia), nie powoduje - w drodze wyjątku - zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Bezspornym jest, że J.P. przystąpił do szkolenia w dniu [...] kwietnia 2013r., po tym jak po tej dacie – [...] lutego 2013 r. - liczba uzyskanych przez niego punktów przekroczyła 24. Pomimo odbycia szkolenia, § 8 ust. 6 rozporządzenia stanowi zaporę dla przyjęcia, iż doszło do redukcji sumy punktów karnych do poziomu 20. Bezskuteczny jest zarzut naruszenia prawa poprzez zastosowanie przepisu rozporządzenia (§ 8 ust. 6), którego treść wskazuje na wykroczenie przez wydający je organ (Ministra Spraw Wewnętrznych) poza granice materii aktu podstawowego wyznaczone treścią delegacji zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy. Kolegium, z mocy art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), związane jest przy orzekaniu przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a do takich należy § 8 ust. 6 rozporządzenia. Kolegium nie dopatrzyło się po stronie Starosty naruszeń prawa w postaci art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut pominięcia pełnomocnika strony (art. 40 § 2 k.p.a.) nie znajduje uzasadnienia, bowiem, jak wynika z akt sprawy, pełnomocnictwo udzielone przez J. P. adwokatowi Ł.T. złożono, nadając je w urzędzie pocztowym R. 1, w dniu 11 kwietnia 2013 r. (wpłynęło do organu I instancji 12 kwietnia 2013 r.). Decyzja została zaś wydana (podpisana przez upoważnioną osobę) jeszcze poprzedniego dnia, tzn. 10 kwietnia 2013 r. Wszystkie czynności po dniu wydania decyzji (w tym pismo z dnia 16 kwietnia 2013 r. oraz pismo z dnia 29 kwietnia 2013 r.) zostały przez Starostę doręczone pełnomocnikowi. Częściowe zreformowanie zaskarżonej decyzji (w zakresie maksymalnego terminu na stawiennictwo w celu poddania się badaniu kwalifikacji do prowadzenia pojazdów) Kolegium uznało za stosowne kierując się koniecznością zapewnienia stronie co najmniej miesięcznego przygotowania się do czynności związanych z procedurą prowadzoną przez właściwy ośrodek ruchu drogowego. J.P. reprezentowany przez adwokata Ł.T. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r., nr: [...] zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem wskazanych poniżej okoliczności w tym zmniejszenia ilości punktów karnych przed skutecznym doręczeniem decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego: - naruszenie art. 130 ust. 3 ustawy polegające na błędnym przyjęciu, że odbycie przez skarżącego szkolenia o którym mowa w art. 130 ust 3 ustawy, potwierdzone zaświadczeniem wystawionym przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego nie wywołuje zmniejszenia liczby punktów; - naruszenie art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy polegające na błędnym przyjęciu, że uczestnictwo w szkoleniu o którym mowa w ust 6 § 8 rozporządzenia po skierowanym wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i jego rozpoznaniu, nie wywołuje skutków w postaci redukcji punktów karnych; - naruszenia § 8 ust. 6 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 2. Naruszenie przepisów prawa procesowego: - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu; - naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie ustalenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy w postaci faktu obniżenia faktycznej ilości punktów karnych poprzez odbycie dobrowolnego szkolenia w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w R. w dniu [...] kwietnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 cyt. ustawy kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wobec tego sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przeds organami administracji publicznej. Zauważyć również wypada, iż przepisy prawa materialnego będące podstawą rozstrzygania w tych sprawach nie przewidują możliwości rozstrzygania o terminach realizacji nałożonych obowiązków. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdami, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie skarżący nie kwestionuje, że w okresie od 8 lutego 2012 r. do 7 lutego 2013 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, otrzymując łącznie 26 punktów karnych. Kwestią sporną między stronami jest ustalenie czy uczestnictwo skarżącego w szkoleniu uzasadnia odliczenie 6 punktów karnych, co w konsekwencji miałoby zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Organy orzekające w sprawie uznały, iż fakt odbycia przez skarżącego szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów karnych otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, ze względu na fakt, że przed jego rozpoczęciem dopuścił się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych przekroczyła 24 (§ 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, Dz.U. z 2012 r., poz. 488). Cytowane rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tą delegacją minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem do Spraw Transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego określi w drodze rozporządzenia: 1) sposób punktowania oraz liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, 2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1 oraz tryb występowania z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, 3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o których mowa w ust. 3, 4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, 5) podmioty uprawnione do uzyskania informacji zawartych w ewidencji. Stosownie do art. 92 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie określał warunki konstytucyjności i legalności (w stosunku do aktów podustawowych) aktów normatywnych. Z orzecznictwa wynika, że rozporządzenie nie tylko musi czynić wymaganiom formalnym, o których mowa w art. 92 Konstytucji, ale także w płaszczyźnie materialnej nie może zawierać unormowań, które stanowią materię ustawową. W świetle Konstytucji materię taką stanowią m.in. unormowania dotyczące sfery praw i wolności jednostki (art. 31 ust. 3). Stanowienie przepisów, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy jest zawsze równoznaczne z wyjściem poza granice upoważnienia i przesądza o niezgodności rozporządzenia z ustawą (patrz: wyrok z dnia 6 marca 2000 r., sygn. akt P 10/99). Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uzasadnienie wyroku NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. OPS 4/05. Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy organy orzekające nie zauważyły, że § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego wprowadzającego ograniczenia, w świetle którego odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów przekroczyła 24. Przepis art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1 może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy upoważniającym do określenia w drodze rozporządzenia wyłącznie liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, prowadzi to do wniosku, że cytowany przepis 8 ust. 6 rozporządzenia jest niezgodny z art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez to, że reguluje materię zastrzeżoną dla ustawy oraz wykracza poza granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 4 cyt. ustawy. Oznacza to, że norma zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia poszerza zakres upoważnienia określony ustawą. Upoważnienie ustawowe obejmuje wyłącznie możliwość odliczenia liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia. Wobec tego § 8 ust. 6 rozporządzenia nie ma zastosowania w stosunku do skarżącego. Przepis ustawy w sposób jasny i kategoryczny formułuje zasadę, że odbycie szkolenia powoduje zmniejszenie ilości punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jedyny wyjątek dotyczy kierowcy posiadającego prawo jazdy krócej niż rok. Decyzje organów obydwu instancji wydane zostały po dniu 9 stycznia 2013 r., który jest dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Na podstawie art. 136 ust. 1 w zw. z art. 139 cyt. ustawy "w stosunku do osób, które dopuściły się naruszeń przepisów ruchu drogowego przed dniem 4 stycznia 2016 r. i naruszenia te skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego (...) stosuje się tryb postępowania oraz skutki wg stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów". Organ prowadząc ponownie postępowanie zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu, uwzględni stanowisko, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia nie ma zastosowania i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia Sąd uwzględnił skargę. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o tymczasowej ochronie rozstrzygnięcia. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 p.p.s.a.