II SA/Rz 723/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. G. kwotę 134 zł /słownie: sto trzydzieści cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 723/07 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Z.G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., Nr[...], utrzymująca w mocy zaskarżoną odwołaniami przez w/w i A.T. decyzję Wójta Gminy z dnia [...]r., Nr [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem w miejscowości S., sieci kanalizacyjnej, tj. oczyszczalni ścieków wraz z kanalizacją sanitarną. Wskazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 143-148 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm./. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono, że w dniu 15.06.2005 r., dokonano odbioru technicznego robót związanych z wybudowaniem w miejscowości S. Gmina F. sieci kanalizacyjnej w postaci: oczyszczalni ścieków wraz z kanalizacją sanitarną. Decyzją z dnia [..]r., Wójt Gminy F. ustalił dla Z.G. i A.T. – współwłaścicieli działki nr 45/1 o pow. 900 m2, położonej w miejscowości S. jednorazową opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości w/w działki w kwocie 2165,04 zł. Inwestorem powyższej inwestycji była Gmina F. Przy ustalaniu przedmiotowej opłaty kierował się uchwała nr [...] z dnia [...]r., Rady Gminy F., zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...]r., ustalającą stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej, a wartością po realizacji tego przedsięwzięcia. Na poczet opłat adiacenckich zaliczono jedynie wartość świadczeń wniesionych przez właścicieli i użytkowników wieczystych. Operat szacunkowy sporządził rzeczoznawca majątkowy J.Z., w którym określił wartości rynkowe m. innymi działki nr 45/1, na dzień 30.05.2006 r. Rzeczoznawca przy wycenie stosował metodę mieszana /pkt 4.1./, tj. korygowania ceny średniej /przed wybudowaniem kanalizacji/ oraz metodę dyferencyjną /po wybudowaniu kanalizacji/ odpowiadającej wartości ustalonej w metodzie mieszanej powiększonej o różnicę wartości po dokonaniu nakładów. Rzeczoznawca wyjaśnił, iż wybór metody wyceny jest uzasadniony rodzajem szacowanych nieruchomości oraz odpowiednią liczbą dostępnych transakcji, przy uwzględnieniu lokalnego rynku nieruchomości. Dla określenia wartości nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji, rzeczoznawca wyodrębnił próbkę reprezentatywną 7 transakcji /pkt 4.3/ nieruchomości gruntowych podobnych, dla których znane były cechy i warunki transakcji. Przy wyliczaniu wartości nieruchomości przed realizacją przedmiotowej inwestycji uwzględniał takie czynniki jak: położenie, kształt wpływający na możliwość zabudowy /cechy geometryczne/, dostępność komunikacyjna, istniejąca infrastruktura i zagospodarowanie terenu /wyposażenie/. Wyliczając wartość nieruchomości po realizacji przedsięwzięcia rzeczoznawca ustalił, że wartość działki nr 45/1 równa jest wartości po wykonaniu nakładów, powiększoną o wartość tych nakładów. Wartość działki nr 45/1 według rzeczoznawcy przed wybudowaniem kanalizacji wynosiła 2556 zł, a po wybudowaniu kanalizacji wynosiła 9540 zł /różnica z uwzględnieniem współczynnika oddziaływania 4330,08 zł – załącznik nr 1 do operatu szacunkowego/. Przed wydaniem decyzji organ I instancji poinformował Z.G. i A.T. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz o uprawnieniu stron do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami. W odwołaniach Z.G. i A.T. zarzucili, że rzeczoznawca nieściśle określił wartość nieruchomości, a odwołujący się w chwili obecnej nie posiadają przyłącza kanalizacyjnego do budynku posadowionego na działce nr 45/1. Dodali, że sieć kanalizacyjną przeprowadzono przez działki nr 45/2 i 45/3. Rozpatrując sprawę, organ odwoławczy na wstępie wyjaśnił, że problematykę dotyczącą opłaty adiacenckiej reguluje ustawa z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm./, a art. 144 ust. 1 tej ustawy stanowi, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej według art. 143 ust. 2 w/w ustawy rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obowiązek wniesienia opłat adiacenckich dotyczyć może wszelkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj i położenie. Zasadniczą przesłanką powstania obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej jest wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej. Jest to obowiązek wynikający wprost z ustawy i nie jest uzależniony od tego, czy osoba zobowiązana do ponoszenia takiej opłaty, faktycznie korzysta z urządzenia /wyrok NSA z 13.12.1994 r., SA/Lu 514/94, Wokanda nr 5/95, str. 32/. Podstawowym warunkiem do powstania obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej jest wybudowanie urządzenia infrastruktury technicznej i stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń tej infrastruktury. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa kiedy można uznać, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Zdaniem organu jest to dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót /wyrok NSA z dnia 7.02.2006 r., I OSK 408/05 oraz z dnia 27.01.2000 r., I SA 273/99/. W obecnym stanie prawnym, budowa przyłączy do sieci może być realizowana na koszt osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13.05.2004 r., III SK 39/04 – OSNP 2005/6/89. W przedmiotowej sprawie roboty związane z budowa sieci kanalizacyjnej w miejscowości S. zostały formalnie zakończone w dniu 15.06.2005 r., bo w tym dniu został podpisany protokół odbioru robót. Zarzuty podniesione w odwołaniach nie są zdaniem organu odwoławczego zasadne. Zarzut, iż organ I instancji nie zapewnił odwołującym się czynnego udziału w postępowaniu, nie ma potwierdzenia w aktach sprawy, przeciwnie Wójt Gminy F. poinformował ich o wszczęciu postępowania, a także o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami, w tym z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Dokonana wyceny odpowiada wymogom wynikającym z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz. U. nr 207, poz. 2109, ze zm./. Odwołujący się kwestionują wysokość opłaty adiacenckiej, ale tego zarzutu nie argumentują, ograniczając się jedynie do negacji operatu szacunkowego. Na końcu organ II instancji nadmienił, że obowiązek uiszczenia przez odwołujących się opłaty adiacenckiej ma charakter solidarny, czyli wierzyciel /Gmina F./ będzie mogła żądać spełnienia świadczenia w całości lub części od dłużników solidarnych łącznie, albo od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z nich zwolni pozostałego dłużnika. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem organu odwoławczego, skarżący Z.G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy F. z dnia [...]r. i zarzucił, że rzeczoznawca nie zawiadomił go na piśmie, ani jego siostry o wycenie nieruchomości. Uważa, że wycena działki nr 45/1 nie jest sprawiedliwa, bo jego sąsiadka I.J. posiada działkę o pow. 3100 m2 i ma do zapłaty 2175,90 zł. Jego działka i działka sąsiadki różnią się wielkością, zaś różnica w wysokości opłaty adiacenckiej wynosi 10 zł. Działka nr 45/1 jest działką wspólną z jego siostrą i kwota, którą wystawił Wójt Gminy powinna być do zapłaty po połowie, lecz według decyzji organu I instancji podaną w niej kwotę mają zapłacić każde z osobna. "Po zakończeniu kopania kanalizacji chodziło dwóch panów i nie przedstawiając się kim są pytali, czy jesteśmy podłączeni do kanalizacji, odpowiedziałem, że nie, bo nie stać nas zapłacić 2000 zł za podłączenie, gdyż tak było ustalone, wtedy oni powiedzieli, że nie trzeba płacić tej opłaty, ponieważ Gmina dostała dotację i pokrywa wszystkie koszty na co przystałem i powiedziałem, aby mnie podłączono, wtedy oni wszystko pomierzyli, wpisali i powiedzieli, że na drugi dzień przyjedzie firma i nas podłączy i tak nie podłączono nas do dzisiaj". Po otrzymaniu decyzji SKO był z żoną w Urzędzie Gminy w celu przeglądnięcia dokumentacji, ale odmówiono im wglądu do dokumentów, odsyłano ich od pokoju do pokoju i wszyscy udawali, że nie wiedzą o co im chodzi. Żona uzyskała tylko kserokopię mapki, która była robiona po zakończeniu budowy kanalizacji i z niej wynika, że według dokumentów zatwierdzonych przez Starostwo Powiatowe w P., a podanych do zatwierdzenia przez Gminę F., figurują jako podłączeni do kanalizacji, ale decyzji odnośnie zatwierdzenia osób podłączonych do kanalizacji nikt im nie pokazał. W piśmie Wójta Gminy F. z dnia 17.05.2007 r., które było wysłane do SKO podano wyraźnie, że po wybudowaniu kanalizacji działka nr 45/1 została podłączona do infrastruktury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga Z.G. zasługuje na uwzględnienie, niezależnie od podniesionych w niej zarzutów, ponieważ Sąd stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Na wstępie należy również wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm./, sąd I instancji kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym /procesowym/. Z powołanego przepisu wynika zatem reguła, że przy tej kontroli sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny sprawy, wojewódzki sąd administracyjny ustala na podstawie akt administracyjnych i sądowych /art. 133 § 1 p.p.s.a./. Art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd jest uprawniony do kontroli także innych aktów administracyjnych wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia i tym samym wobec takich aktów może stosować środki przewidziane w p.p.s.a. w celu usunięcia naruszenia prawa /powszechnie taka kontrola odnosi się do aktu wydanego przez organ pierwszej instancji/. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Uchwała nr [...] z dnia [...]r., Rada Gminy F. określiła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wskazana uchwała została powzięta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm./ oraz art. 146 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543, z późn. zm./. Paragraf 1 brzmi: "Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala się w wysokości 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu". Natomiast § 5 stanowi, że w/w uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Wskazana uchwała została zmieniona uchwała nr [...] z dnia [...]r. Zmieniono tylko § 3 poprzedzającej uchwały, który w kontrolowanej sprawie nie miał zastosowania. W uchwale zmieniającej stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia /§ 3/. Z operatu szacunkowego /z maja 2006 r./, opracowanego przez rzeczoznawcę majątkowego J.Z. wynika, że Gmina F. /inwestor/ wybudowała w miejscowości S. sieć kanalizacyjną ogólnospławną o długości 2094 mb, wraz z pompownią kanalizacyjną, oczyszczalnią ścieków, zaś odbiór sieci kanalizacyjnej nastąpił w dniu 8.07.2005 r. W aktach sprawy administracyjnej nie ma protokołu odbioru tejże sieci kanalizacyjnej. Na kserokopii operatu jest adnotacja w/w rzeczoznawcy z dnia 30.05.2007 r. o treści: "Stwierdza się na podstawie badania rynku, że wartość rynkowa nieruchomości nie uległa zmianie". Z operatu tego również wynika, że rzeczoznawca majątkowy przeprowadził w dniu 4.05.2006 r. wizję terenową z udziałem właścicieli nieruchomości i przedstawicieli Gminy F., ale na tą okoliczność nie ma w aktach administracyjnych żadnego dowodu. Nieruchomości zostały określone ogólnie, nie ma konkretyzacji co do działki nr 45/1. Przy ustalaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji rzeczoznawca stosował metodę korygowania ceny średniej, zaś po jej wybudowaniu metodę dyferencyjną, odpowiadającej wartości nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji – powiększonej o różnicę wartości po dokonaniu nakładów. Z załącznika nr 1 do operatu wynika, że wartość działki nr 45/1 o pow. 900 m2 Z.G. i A.G. /obecnie T./ wynosiła 2556 zł, a po wybudowaniu kanalizacji wzrosła do kwoty 9540 zł. Różnica wynosi 6984 zł, a po zastosowaniu współczynnika uwzględniającego zasięg oddziaływania /0,62/ wynosi 4330,08 zł, a połowa tej wartości, tj. kwota 2165,04 stanowi opłatę adiacencką. W aktach sprawy administracyjnej nie ma również wypisu z rejestru gruntów. W aktach sprawy administracyjnej /k. 5/ znajduje się zawiadomienie z dnia 26.02.2007 r., podpisane przez Wójta Gminy F. w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki nr 45/1 oraz informującej strony o treści art. 10 § 1 k.p.a., ale w aktach nie ma dowodu doręczenia tego zawiadomienia Z.G. i A.T. Decyzję organu I instancji z dnia [...]r., Nr [...] wydał zastępca Wójta Gminy F. R.D., ale w aktach sprawy nie ma upoważnienia wójta do wydania w imieniu wójta określonych decyzji. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę A.T. /k. 79-80 i 84 akt sądowych/. Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...]r., należy w pierwszej kolejności nawiązać do art. 146 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, z późn. zm./, dalej jako u.g.n., który upoważnia radę gminy do ustalania stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Oznacza to równocześnie, iż uchwała rady gminy ustalająca taką stawkę jest aktem prawotwórczym i tym samym stanowi jedną z podstaw prawnych decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Uchwały Rady Gminy F. z dnia [...]r., Nr [...] i z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie określenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej mają cechy aktów prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm./, bowiem mają charakter generalny i abstrakcyjny /odnoszą się do wszystkich urządzeń infrastruktury, które będą wykonane na terenie Gminy F./ i są ustanowione na podstawie art. 146 ust. 2 u.g.n. Stosownie do art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa. Taką ustawą jest ustawa z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, która w art. 13 pkt 2 stanowi, iż akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy są ogłaszane z wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z kolei art. 20 ust. 3 powołanej ustawy stanowi, że dzień wydania dziennika urzędowego jest dniem ogłoszenia m. innymi aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawa miejscowego nie został w taki sposób ogłoszony, to tym samym nie ma mocy obowiązującej i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej. W § 5 uchwały nr [...] i w § 3 uchwały zmieniającej nr [...] Rady Gminy F. postanowiono, że uchwały wchodzą w życie z dniem podjęcia, zatem nie zostały one prawidłowo ogłoszone i tym samym nie są aktami obowiązującymi. W takim stanie rzeczy decyzja organu I instancji z dnia [...]r., Nr [...] została wydana bez podstawy prawnej, czyli dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze /dalej SKO/ jako organ II instancji nie zauważył tej wady, skutkiem czego utrzymał w mocy decyzję dotkniętą ciężką wadą materialnoprawną i tym samym decyzja organu II instancji obarczona jest taką samą wadą. Druga ciężka wada o charakterze procesowym związana jest z naruszeniem art. 145 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z pierwszego przepisu wynika, że decyzję ustalająca opłatę adiacencką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z drugiego przepisu natomiast wynika, że wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu. Takie upoważnienie powinno mieć formę pisemną skierowaną do konkretnej osoby ze wskazaniem zakresu umocowania do działania w imieniu wójta. Decyzję organu I instancji z dnia [...]r. podpisał Z-ca Wójta R.D. W aktach administracyjnych takiego upoważnienia nie ma, zatem Sąd przyjął, iż w/w decyzja została wydana przez osobę nieupoważnioną do jej wydania. Taka wada jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 17.01.1989 r., I SA 1019/88, ONSA Z.1/1990, poz. 4/. SKO również i tej wady nie zauważyło, skutkiem czego także decyzja tego organu dotknięta jest tą wadą. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji /punkt I wyroku/. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego, Sąd orzekł po myśli art. 200 i 205 § 1 – p.p.s.a. W skład zasądzonych kosztów weszły n/w składniki: 1) wpis od skargi 100 zł, 2) zwrot kosztów przejazdu pełnomocnika skarżącego nie będącego adwokatem lub radcą prawnym do Sądu i z powrotem w kwocie 34 zł.. Na zakończenie trzeba też zasygnalizować, iż operat szacunkowy /kserokopia/ znajdujący się w aktach administracyjnych nie charakteryzuje szczegółowo działki nr 45/1, nie wskazuje konkretnej odległości tej działki do sieci kanalizacyjnej i nie wskazuje warunków podłączenia tej działki do wskazanego urządzenia, a takie wymogi stawia § 40 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm./. W aktach administracyjnych nie ma końcowego protokołu odbioru sieci kanalizacyjnej, który miałby istotne znaczenie w sprawie, bowiem z reguły od daty odbioru urządzenia infrastruktury technicznej istnieją warunki podłączenia nieruchomości z węzłem głównym w rozumieniu art. 145 ust. 1 – u.g.n. Okoliczność, iż data odbioru kanalizacji została wskazana w operacie szacunkowym, nie może zastąpić istniejącego dowodu bezpośredniego. W aktach administracyjnych nie ma również dowodu na okoliczność, kto był właścicielem działki nr 45/1, a taki dowód był konieczny ze względu na unormowanie zawarte w art. 144 u.g.n. SKO wskazanych braków również nie spostrzegło, co ogólnie świadczy o pobieżnym rozpatrzeniu sprawy.