II SA/Rz 724/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr SKO.4122/13/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia przejezdności drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr GKI.7226.1.44.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej M. K. kwotę 400 zł /słownie: czterysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 22 kwietnia 2024 r. nr SKO.4122/13/2023, o umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia przejezdności drogi wewnętrznej. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 1 czerwca 2023 r. MK (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") o przywrócenie przejezdności drogi na działce nr [...], pozostającej we władaniu Gminy Miasto [...]. Skarżąca wskazała, że drogę blokuje samochód osobowy i uniemożliwia dojazd do nieruchomości wnioskodawczyni. Decyzją z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] Burmistrz [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia przejezdności drogi na działce nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzja z 22 kwietnia 2024 r. nr SKO.4122/13/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organy podały, że art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 320) – dalej: "u.d.p.", upoważnia organy administracji do wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia drogi do stanu poprzedniego w przypadku zajęcia pasa tej drogi. Niemniej realizacja hipotezy wskazanej normy możliwa jest jedynie w przypadku drogi publicznej. W opisywanej sprawie ustalono, że droga na działce nr [...] nie została zaliczona stosowaną uchwałą do dróg publicznych, jak również nie stanowi własności Gminy Miasto [...], dlatego postępowanie, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MK wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła, że wypis z rejestru gruntów z 17 lipca 2023 r. wskazuje na istnienie drogi publicznej na działce nr [...]. Ponadto droga na wskazanej działce ma nadaną nazwę – ul. [...] i taki adres mają nieruchomości przy niej położone. Zatem fakt nieuregulowania stanu prawnego nieruchomości od 50 lat obciąża gminę i nie powinien skutkować przyjęciem, że sporna droga nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu u.d.p. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Obecny na rozprawie pełnomocnika skarżącej podął, ze skarżąca domaga się doprowadzenia do ciągłej przejezdności drogi bez blokowania pozostawionymi samochodami. Taka sytuacja powoduje, że skarżąca jest pozbawiona dojazdu do własnych działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024r. poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Kierując się wyżej przedstawionymi granicami kontroli legalności, Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna. Z akt administracyjnych sprawy, a w szczególności z wypisu ewidencji gruntów (karta akt admin. nr 32) wynika, że działka nr ew. [...] stanowi drogę będącą we władaniu samoistnym gminy miasta [...]. W uzasadnienia decyzji organu I instancji podano, że przedmiotowa droga jest drogą wewnętrzną, do której nie mają zastosowania przepisy art. 36 u.d.p., dające kompetencje do wydania decyzji o przywróceniu przejezdności drogi. W pkt ad. 2 tej decyzji organ I instancji powołując się na treść art. 19 ust. 1 i 2, art. 20 i art. 8 ust. 2 u.d.p. stwierdził, że droga nr [...] nie jest drogą gminną, więc jej zarządcą nie może być Burmistrz Miasta [...]. Droga ta ma nieuregulowany stan prawny. Przyjęto, że droga nr [...] nie ma ani zarządcy drogi, ani właściciela drogi stąd też nie istnieje podmiot odpowiedzialny za przywrócenie przejezdności drogi. Sąd za okoliczność bezsporną uznał, że działka drogowa o nr. [...] ma nieuregulowany stan prawny i pozostaje we władaniu i zarządzie Gminy Miasta [...]. Ustawa Prawo o ruchu drogowym określa zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu, jednak jej przepisy stosuje się również do ruchu odbywającego się poza miejscami wyżej wymienionymi w zakresie koniecznym dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa osób oraz wynikającym ze znaków i sygnałów drogowych. Sformułowanie "poza miejscami" należy odczytywać w ten sposób, że ustawodawca wskazuje inne miejsca (tereny), w których odbywa się ruch drogowy i gdzie stosuje się zasady ruchu drogowego. Do takich miejsc należą niewątpliwie drogi wewnętrzne, które nie znajdują się w strefie zamieszkania lub w strefie ruchu. Drogi wewnętrzne, w odróżnieniu od dróg publicznych, charakteryzują się pewną specyfiką pod względem organizacji ruchu, co wprost wynika z obowiązujących przepisów. Zauważyć należy, że do 20 września 2021 r. w ustawie z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym ( t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 1251) pojęcie drogi było zdefiniowane inaczej niż ww. ustawie o drogach publicznych. Począwszy od 21 września 2022 r. zgodnie z art. 2 pkt 1 p.r.d. przez drogę rozumie się drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. W efekcie począwszy od 21 września 2022 r. ustawodawca zdecydował o ujednoliceniu definicji drogi w ustawie Praw o ruchu drogowym i ustawie o drogach publicznych. Wedle art. 4 pkt 2 u.d.p. przez drogę rozumie się budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024r., poz. 725 ze zm. dalej : "p.b."), stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Tym samym powyższa definicja drogi obowiązuje zarówno na gruncie ustawy o drogach publicznych, jak i ustawy o ruchu drogowym. Drogi wewnętrzne mogą funkcjonować samodzielnie, jak też mogą być elementem stref zamieszkania lub stref ruchu. Wedle art. 8 ust. 1 u.d.p. drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi. Dodatkowo w art. 8 ust. 2 u.d.p. przewidziano, że droga wewnętrzna jest traktowana jako droga rowerowa, jeżeli jest przeznaczona wyłącznie do ruchu: – osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych i urządzeń transportu osobistego albo – pieszych, osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych i urządzeń transportu osobistego. Na drodze wewnętrznej stosuje się takie znaki jak na drodze publicznej, z grupy wielkości małych lub mini. Dopuszcza się stosowanie znaków z grupy wielkości średnich, jeżeli droga wewnętrzna znajduje się w ciągu drogi publicznej. Na drodze wewnętrznej mają zastosowanie co do zasady znaki D-46 "droga wewnętrzna" i D-47 "koniec drogi wewnętrznej", z wyłączeniem sytuacji, gdy droga wewnętrzna znajduje się w strefie ruchu lub w strefie zamieszkania. Zgodnie z przepisami Prawa o ruchu drogowym zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami (art. 10 ust. 7 p.r.d.). Podmioty zarządzające drogami, o których mowa w art. 10 ust. 7 p.r.d., ustalając organizację ruchu na tych drogach, stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z Prawa o ruchu drogowym i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Koszt oznakowania drogi wewnętrznej ponosi podmiot zarządzający drogą (art. 10 ust. 10a p.r.d.). Natomiast oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie znaków drogowych, sygnałów drogowych lub urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego związanych z funkcjonowaniem tych połączeń należy do zarządcy drogi publicznej (art. 8 ust. 4 u.d.p.). Drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych, zarządzanie nimi oraz finansowanie tych zadań należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p.). Zgodnie z art. 10 ust. 7 u.p.r. zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784 ze zm., dalej: "rozporządzenie MI"), organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi. Należy zaznaczyć, że ustawodawca nie uregulował sytuacji, w której brak zarówno właściciela, jak i zarządcy nieruchomości. Będzie to miało miejsce w przypadku faktycznego władania przez gminę nieruchomością, która nie ma uregulowanego stanu prawnego. W tym przypadku będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące posiadania samoistnego. W myśl art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Przepisy Kodeksu cywilnego zawierają domniemanie, że ten, kto rzeczą faktycznie włada, jest posiadaczem samoistnym. Jeżeli zatem gmina faktycznie włada drogą wewnętrzną, a ściślej mówiąc - gruntem pod tą drogą, to należy domniemywać, że jest posiadaczem samoistnym tej nieruchomości. Ponadto taki wpis istnieje w ewidencji gruntów. Posiadaczowi nieruchomości nie przysługują jednak prawa, które należą wyłącznie do właścicieli nieruchomości, jak możliwość zbycia nieruchomości czy ustanowienia ograniczonych praw rzeczowych, w tym służebności. Nie oznacza to jednak, że brak tytułu własności do drogi wewnętrznej, tak jak jest to w niniejszej sprawie wyłącza wykonywanie zarządu drogą wewnętrzną nr [...] przez gminę miasta [...]. Na mocy art. 10 ust. 7 p.r.d. zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami, który należy odczytywać w połączeniu z art. 8 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. Przyjęcie przez organy orzekające, że droga nr [...] nie ma zarządcy w przedstawiony stanie prawnym i faktycznym przez organy orzekające jest błędne. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że droga wewnętrzna została utwardzona nawierzchnią asfaltową, jednakże materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, kto był inwestorem i kto zlecił wykonanie tych robót. Remont, czy przebudowa drogi mieści się w czynnościach zarządu. Zmiana nawierzchni drogi ma też swoje konsekwencje, co wynika z § 2 ust. 1a rozporządzenia MI. Zgodnie z tym przepisem projekt stałej albo zmiennej organizacji ruchu sporządza się przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o pozwoleniu na budowę albo przed zgłoszeniem wykonywania robót budowlanych. Wyjaśnienia więc wymagało, czy działania podjęte z utwardzeniem drogi były legalne, a przed utwardzeniem nawierzchni czy sporządzono projekt organizacji ruchu drogowego na drodze nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 26 czerwca 2014r. syg. akt I OPS 14/13 rozstrzygnął kwestię zakwalifikowania prawnego zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ – jednostkę samorządu terytorialnego, uznając je za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zaskarżalny do sądu administracyjnego na mocy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zatwierdzenie projektu organizacji ruchu, nawet jeśli dotyczy drogi wewnętrznej będącej własnością gminy, nie jest wykonywaniem przez organ czynności w zakresie zarządzania terenem - mieniem gminnym, lecz ma charakter rozstrzygnięcia władczego, o charakterze ogólnym, skierowanego do nieokreślonego adresata, z pozycji organu zarządzającego ruchem, o czym świadczy zarówno charakter aktu, treść regulacji, jak też podstawa prawna wydanego aktu, tj. art. 10 ust. 7 p.r.d., który wprost odnosi się do zarządzania ruchem na drodze wewnętrznej, a nie zarządzania mieniem gminnym. Ponadto nie ulega wątpliwości, że podejmując tego rodzaju akt, organ wykonuje zadania publiczne wynikające z ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które obejmują m.in. sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego ( por. wyrok WSA w Rzeszowie z 21.07.2022r., II SA/Rz 347/22 – dostępny w cbosa). W uchwale z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/93 Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "nawet wykonując uprawnienia właścicielskie w stosunku do mienia komunalnego organ samorządu terytorialnego realizuje zadania publiczne w rozumieniu obowiązującego prawa", a ponadto, że "w istocie cała działalność komunalna, to znaczy działalność gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego wykonywana w formach publicznoprawnych, ma na celu realizację zadań publicznych, a tym samym daje się pomieścić w kategorii administracji publicznej". Wydanie przez organ gminy aktu realizującego zadania publiczne, w formie publicznoprawnej (zarządzenie), jest wykonywaniem działalności publicznoprawnej, a zatem akt ten powinien być oceniany jako akt z zakresu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organem zobowiązanym do wydania zarządzenia o organizacji ruchu na drodze wewnętrznej jest Burmistrz Miasta [...]. Zgodnie z wcześniej powołanym art. 8 ust. 4 u.d.p. oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie znaków drogowych, sygnałów drogowych lub urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego związanych z funkcjonowaniem tych połączeń należy do zarządcy drogi publicznej. Skoro tak, to rolą organów orzekających było sprawdzenie, czy w zarządzeniu o zatwierdzeniu organizacji ruchu dla ul. [...] znajdują się stosowne znaki drogowe wskazujące na połączenie tej ulicy z drogą wewnętrzną nr [...]. Kwestia ta będzie wymagała wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że droga nr [...] łączy się z ul. [...], która ma status drogi gminnej wg poz. 97 (karta akt admin. I inst. nr 37). Sam wykaz nazw dróg publicznych sporządzony wg kryterium nazwy ulicy, a niepotwierdzony wykazem numerów nieruchomości obejmujących ul [...] nie świadczy, że działka nr [...] nie została objęta tą uchwałą. Wyjaśnienia też będzie wymagało sprawa nadania nazwy drodze wewnętrznej nr [...] nazwy ul. [...]. Na podstawie art. 8 ust. 1a u.d.p. podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana, a tym przypadku zarządcy drogi nr [...]. Zagadnienie to będzie wymagało analizy treści uchwały o nadaniu nazwy ul. [...], gdyż może się okazać, że działka drogowa nr [...] nie jest objęta działaniem uchwały o nadaniu nazwy ulicy [...]. Stan faktyczny przyjęty do orzekania doprowadził Sąd do wniosku, że umorzenie postępowania z wniosku skarżącej jest przedwczesne, a żądania zawarte we wniosku jak i zarzuty z odwołania i skargi nie czynią ich niezasadnymi w kontekście ustalonego stanu faktycznego przez orzekające organy. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o zwrot kosztów postępowania. Z tej przyczyny Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w pkt II wyroku. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy będzie miało istotny wpływ na określenie prawidłowej treści wniosku skarżącej w zakresie możliwości realizacji żądania przejezdności drogi nr [...], w formie prawem przewidzianym również dla dróg wewnętrznych. Elementy sprawy, które należy wyjaśnić w ponownie prowadzonym postępowaniu to ustalenie jaki podmiot zrealizował i na czyj wniosek utwardzenie terenu działki nr [...], oraz czy działka ta została ujęta w uchwale o nadaniu nazwy ulicy [...] i zaliczeniu tej działki do drogi publicznej jaką jest ul. [...]. Istotnym elementem do wyjaśnienia jest też, czy w zarządzeniu o organizacji ruchu ul. [...] została oznaczona stosownymi znakami połączenie z drogą wewnętrzną nr [...]. Wskazania, co do dalszego procedowania wynikając wprost z uzasadnienia, a dalsze procedowanie będzie uzależnione od wyniku postępowania wyjaśniającego.