II SA/Rz 725/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska/spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. P. i Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargi oddala- Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta oraz P. P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zastępowanego przez radcę pr. A. M, utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] orzekającą w pkt I o zwrocie na rzecz P. P. nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto, położonej w obr. 208 [...], oznaczonej jako działki nr 1072/109 o pow. 0,0070 ha, nr 1562/7 o pow. 0,1263 ha i nr 1072/188 o pow. 0,0230 ha oraz o rozliczeniach z tym związanych; w pkt IV o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obr. 208 [...], stanowiącej części działek nr 1561/6 o pow. 1,9145 ha, nr 1072/159 o pow. 0,4477 ha i nr 1072/225 o pow. 1,0693 ha. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że P. P. zwrócił się do Prezydenta Miasta o zwrot niezagospodarowanej części dawnej działki nr 78 obr. 92 w R., wchodzącej w skład obecnych działek nr 1561/5, 1072/136, 1072/60, 1072/159, 1562/4, 1562/5 obr. 208. W wyniku jego rozpatrzenia Prezydent Miasta po raz pierwszy wydał decyzję w dniu [...] marca 2000 r., umarzając jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie o zwrot części działek nr 1658, 1555, 1072/136, 1562/4, 1674/14 z uwagi na ustalone prawo użytkowania wieczystego i prawo własności tych nieruchomości; umorzył jak bezprzedmiotowe postępowania o zwrot działek nr 1562/5, 1072/108, 1072/109 z powodu rezygnacji wnioskodawcy z odzyskania tych działek i odmówił zwrotu części działek nr 1073/3, 1072/51, 1084/1, 1072/137, 1561/6, 1072/159, 1072/167, 1562/5 jako niezbędnych dla realizacji celu określonego w notarialnej umowie nabycia działki nr 78 obr. 92 na rzecz Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 1970r. Rep. [...]. Decyzja ta została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 2000 r., który uchylił ją, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Po sprecyzowaniu przez pełnomocnika wnioskodawcy ostatecznie żądania o zwrot części obecnych działek nr 1561/6, 1072/159, 1072/167, 1562/5, 1562/4, 1072/109, 1072/108, 1674/14 obr. 208 [...], Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] listopada 2000 r., nr [...] umorzył postępowanie o zwrot części działek 1562/4 i 1674/14, z uwagi na fakt, że stosownie do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami P. P. nie przysługuje roszczenie o ich zwrot i odmówił zwrotu części działek 1561/6, 1072/159, 1072/167, 1562/5, 1072/108 oraz całej działki nr 1072/109 stanowiących własność Gminy Miasto, z uwagi na fakt że są one niezbędne na cel nabycia ich na rzecz Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 515/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2000 r. w części dotyczącej działek nr 1072/108, 1072/109, 1072/159, 1072/167, 1561/6 i 1562/5 obr. 208 położonych w [...]; w pozostałym zaś zakresie skargę oddalił. W dalszym toku postępowania Wojewoda postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. wyłączył Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy P. P. o zwrot nieruchomości i wyznaczył Starostę do załatwienia tej sprawy. Organ ten decyzją z dnia [...] września 2004r. nr [...] działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 140 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. nr 46, poz. 543 ze zm.) orzekł o zwrocie na rzecz P. P. niezabudowanej nieruchomości położonej w [...] obr. 208 oznaczonej jako działki o nr 1072/109 o pow. 70 m2 obj. KW nr [...]; 1562 o pow. 12a 63m2 – obj. KW nr [...]; 1072/188 o pow. 2a 30m2 – obj. KW [...] stanowiącej własność Gminy Miasto (pkt I.1) oraz o zwrocie przez P. P. na rzecz Gminy Miasto zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 72 428,89 zł (pkt I.2). Ponadto odmówił P. P. zwrotu nieruchomości położonej w [...] obr. 208 oznaczonej jako część działek nr 1561/6 o pow. 1,9145 ha; 1072/159 o pow. 0,4477 ha; 1072/185 o pow. 2.2807 ha stanowiącej własność Gminy Miasto pozostających w trwałym zarządzie Publicznego Gimnazjum nr [...] w R. (pkt II). Na skutek złożonego przez Gminę Miasto i P. P. odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania z uwagi na zmianę przepisów wprowadzoną ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 22 września 2004r. Wprowadzone zmiany ustaliły nowe brzmienie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 140 ust. 1-5 oraz treść art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zmieniony art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 wprowadził nową przesłankę zbędności nieruchomości, która nie była przedmiotem badania. Decyzja Starosty z dnia [...] września 2004r. wydana została przed datą wejścia w życie wyżej opisanych zmian i przed datą wejścia w życie znowelizowanych. Zaskarżona odwołaniem decyzja nie stała się decyzją ostateczną, zatem sprawa wymaga rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnie z aktualnymi przepisami. Działając przez pełnomocnika radcę pr. A. M., P. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 256/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Kolejną w sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] września 2004 r. nr [...], a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 104 k.p.a., 136 ust. 3, art. 137, art. 138 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, art. 142 ust. 2 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) - zwana dalej w skrócie u.g.n. orzekł o: zwrocie na rzecz P. P. niezabudowanej nieruchomości położonej w obr.208 [...] oznaczonej jako działki o nr 1072/109 o pow. 0,0070 ha, 1562/7 o pow. 0,1263 ha, 1072/188 o pow. 0,0230 ha objętej KW nr [...] i [...] stanowiącej własność Gminy Miasto (pkt I); o zwrocie przez P. P. na rzecz Gminy Miasto zwaloryzowanej ceny sprzedaży w wysokości 3325,13 zł powiększoną o kwotę 80970,00 zł, w łącznej kwocie 84295,13 zł (pkt II); oraz o wpłacie kwoty 84295,13 na konto BGM – Miasta [...] po uprawomocnieniu się decyzji w terminie dwóch miesięcy od daty jej wykonalności (pkt III) – w przypadku niezapłacenia ww. kwoty stosownie do art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzone zostanie wygaśniecie decyzji. Ponadto w pkt IV organ odmówił P. P. zwrotu nieruchomości położonej w [...] obr. 208 oznaczonej jako część działek nr 1561/6 o pow. 1,9145 ha; 1072/159 o pow. 0,4477 ha; 1072/225 o pow. 1,0693 ha; wskazano, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia nowego stanu prawnego działek wymienionych w pkt I w księdze wieczystej i ewidencji gruntów (pkt V); oraz że trwały zarząd ustanowiony dla działek objętych postępowaniem wygasa z dniem w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt VI). Organ uzasadniając decyzję wskazał, że po uzupełnieniu materiału dowodowego i przeprowadzeniu w dniu [...] lipca 2009 r. oględzin stwierdzono, że działki nr 1562/7, 1072/109 i 1072/188 stanowią teren trawiasty porośnięty nasadzeniami krzewów ozdobnych i kwiatów. Na tym terenie urządzone są ciągi piesze z usytuowanymi lampami oświetleniowymi – obsadzone żywopłotem. Natomiast działka nr 1561/6 – to teren na którym znajdują się obiekty Gimnazjum nr [...], natomiast działki nr 1072/225 i 1072/159 – to ciągi piesze wzdłuż obiektów szkoły. Wyjaśnił, że budowa kompleksu szkolnego (Gimnazjum nr [...]), prowadzona była na podstawie pozwolenia Kierownika Urzędu Rejonowego w R., zakończenie zaś budowy nastąpiło w 2000 r. W latach następnych urządzane były sukcesywnie tereny zieleni wokół szkoły. Nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w 1970 roku. Rozpoczęcie zaś budowy szkoły na działce nr 1561/6 wraz z ciągami komunikacyjnymi na dz. nr 1072/225 i 1072/159 nastąpiło najwcześniej w 1993 r. tj. po upływie 23 lat od nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Zatem budowa nie została rozpoczęta w okresie 7 lat i nie została zakończona w terminie 10 lat od daty nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Jednakże, z uwagi na trwałe zagospodarowanie nieruchomości (urządzenia związane z funkcjonowaniem Gimnazjum i główny ciąg komunikacyjny), brak jest możliwości orzeczenia o zwrocie działek nr 1561/7, 1072/225 i 1072/159. Natomiast, na działkach nr 1562/7, 1072/188 i 1072/109 brak jest obiektów kubaturowych, teren ten znajduje się w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w R. Teren tych działek, urządzonych jako zieleń osiedlowa, zagospodarowany został po roku 1996 tj. około 26 lat od nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zatem działki te stały się zbędne na cel określony w akcie notarialnym Rep. [...] dot. nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Urządzenia znajdujące się na tych działkach nie stanowią przeszkody do dokonania zwrotu, a istniejąca infrastruktura doziemna (sieć uzbrojenia terenu) może być realizowana na gruntach prywatnych. O wysokości zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania orzeczono na podstawie operatu szacunkowego opracowanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Powyższą decyzję zakwestionował odwołaniem: Prezydent Miasta oraz P. P. – zastępowany przez pełnomocnika radcę pr. A. M. Prezydent Miasta wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że organ "nie zebrał wszechstronnie" stanu faktycznego sprawy i nie wziął pod uwagę, że urządzona zieleń jest elementem infrastruktury osiedlowej bezpośrednio związanej z istniejącymi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, Gimnazjum Nr [...] oraz obiektami sakralnymi istniejącymi w tym rejonie. Działki będące przedmiotem postępowania zostały zagospodarowane jako kompleks zieleni stanowiący plac przykościelny związany z funkcjonowaniem kościoła, pobliskich bloków i gimnazjum. Przez nieruchomości te przebiega uzbrojenie terenu (magistrala ciepłownicza 400 i deszczowa 800) połączone z infrastrukturą osiedla. Dlatego też zwracane działki nie mogły zostać wykorzystane inaczej niż przez urządzenie zieleni. Powołując się na wyrok NSA z dnia 3.11.1987 r. IV SA 372/87 i uchwałę SN z 27.01.1988 r., sygn. akt III AZP 11/87 stwierdził, że jeżeli nieruchomość została wywłaszczona w celu budowy osiedla, to użycie jej na budowę urządzeń infrastruktury osiedla jest również zgodne z celem wywłaszczenia. P. P., zastępowany przez pełnomocnika radcę pr. A. M., zaskarżył decyzję Starosty w części dotyczącej pkt II i III oraz IV i wniósł o uchylenie decyzji odnośnie orzeczenia w zakresie pkt II i III wobec faktu, że na przedmiotowej nieruchomości nie poczyniono żadnych nakładów, które zwiększałyby jej wartość i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy oraz o uchylenie decyzji w zakresie pkt VI (winno być IV) w całości co do orzeczenia o odmowie zwrotu działek nr 1561/6, 1072/159 i 1072/255 w obr. 213 w R. i w tym zakresie orzeczenie o zwrocie nieruchomości. Odwołujący się zakwestionował wycenę dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, wskazując, że jest ona bezużyteczna. Nasadzenie zieleni, chodnik czy oświetlenie dla właściciela zwracanej nieruchomości jest bezwartościowe i w efekcie nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości. Z uzasadnienia decyzji nie wynika też na czym miałby polegać wzrost wartości nieruchomości. Istniejąca infrastruktura w rzeczywistości powoduje zmniejszenie wartości nieruchomości. Odnośnie zaś odmowy zwrotu działek nr 1561/6, nr 1072/159, 1072/225, odwołujący wskazał, że nieruchomość objęta postępowaniem o zwrot została wywłaszczona na cel związany z "rozbudową miasta". Cel ten nie został zrealizowany, a zatem działki te winny podlegać zwrotowi. Wojewoda wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że aktem notarialnym z dnia [...].06.1970 r. Rep. [...] Skarb Państwa nabył za odszkodowaniem w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczanie nieruchomości /Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 i z 1982 r.Nr 11, poz. 79/ od P. P. nieruchomość oznaczoną jako działka nr 78 o pow. 1.7399 ha położoną w obr. 92. Przedmiotowa nieruchomość niezbędna była pod rozbudowę miasta. Materialnoprawną podstawą do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest art. 136 § 3 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na treść ww. przepisów oraz art. 137 ust. 1 cyt. ustawy podał, że działki nr 1562/7, 1072/109 i 1072/188 obr. 208 [...] to teren porośnięty licznymi krzewami, z urządzonymi ciągami pieszymi i z lampami oświetleniowymi. Teren tych działek zagospodarowano nie wcześniej niż po 1996 r. – tj. po zakończeniu budowy Kościoła na działce sąsiedniej, nadto jest to nietrwałe zagospodarowanie, które można usunąć. Z uwagi na fakt, że działki te nie zostały zagospodarowane w terminach zakreślonych w art. 137 ww. ustawy, orzeczono o ich zwrocie. Odnośnie zarzutów zawartych w odwołaniu P. P. Wojewoda wskazał, że zagospodarowanie działek nr 1561/6, 1072/159 i 1072/255 nastąpiło po upływie terminów określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Jednakże jest to teren trwale zagospodarowany jako kompleks obiektów i urządzeń związanych z funkcjonowaniem Gimnazjum nr [...] oraz zabezpieczający komunikację w tej części osiedla mieszkaniowego. Zatem organ I instancji zasadnie orzekł o odmowie ich zwrotu. Wysokość odszkodowania za zwracane działki została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Organ dodał, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu (art. 139 ww. ustawy), a w przypadku podjęcia na niej działań powodujących zwiększenie jej wartości, zwaloryzowana cena sprzedaży podlega zwiększeniu o stosowną kwotę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wojewoda z urzędu wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Gmina Miasto oraz P. P. – zastępowany przez pełnomocnika radcę pr. A. M. Gmina Miasto zaskarżyła decyzję Wojewody w części, w której utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji o zwrocie nieruchomości (pkt I i II decyzji Starosty) i w tym zakresie wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że choć cel wywłaszczenia na nieruchomości został zrealizowany, to jednak po upływie terminów wskazanych w art. 137 ww. ustawy, a zatem późniejsza realizacja celu nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 23.01.2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08 podkreślono, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W przedmiotowej sprawie bezsprzecznie ustalona została realizacja celu wywłaszczenia, a zatem Wojewoda winien odmówić zwrotu wszystkich nieruchomości. Natomiast P. P. – zastępowany przez pełnomocnika radcę pr. A. M., zaskarżył decyzję Wojewody w całości i wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami tj.: - art. 136 ust. 3 poprzez odmowę zwrotu nieruchomości pomimo, że zostały spełnione ustawowe warunki do zwrotu; - art. 137 ust. 1 poprzez odmowę zwrotu nieruchomości pomimo uznania, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; - art. 138 ust. 1 poprzez odmowę zwrotu nieruchomości będącej w trwałym zarządzie szkoły – pomimo spełnienia ustawowych przesłanek do zwrotu; - art. 140 ust. 1-4 poprzez błędne przyjęcie, że doszło do zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, w sytuacji "gdy jest wręcz przeciwnie"; - art. 229 poprzez jego błędną interpretację i zastosowania bez uzasadnienia faktycznego i prawnego (nie wiadomo do jakiej działki ten przepis organy stosują); - art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez zanegowanie prawa skarżącego do ochrony jego prawa własności oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę realizacji prawa do zwrotu nieruchomości oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie ustalenie i nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Skarżący wskazał, że organy unikają czytelnego opisu stanu nieruchomości i tego w jaki sposób się zmienia od czasu wywłaszczenia, nadto Starosta w uzasadnieniu decyzji wskazuje na działkę nr 1561/7, której zwrotu odmawia, a w sentencji decyzji nieruchomości tej nie powołuje. Decyzja nie spełnia także wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. i nie odnosi się w sposób merytoryczny i konkretny do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności dotyczących kwestii niezasadnego ustalenia kwoty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Podkreślono, że dokonana przez rzeczoznawcę wycena w przedmiotowym postępowaniu jest bezużyteczna, a zakup i sadzenie roślin na zwracanej nieruchomości nie jest równoznaczny ze wzrostem wartości tej nieruchomości. Nadto istniejąca infrastruktura, ogranicza możliwości zagospodarowania działki, a to powoduje zmniejszenie jej wartości. Odnośnie zaś odmowy zwrotu działki nr 1561/6, nr 1072/159, 1072/225, skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu, podkreślając, że z uwagi na fakt, że cel na który działki te zostały wywłaszczone nie został zrealizowany powinny one podlegać zwrotowi i również powołał się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 wymienionej ostatnio ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub nie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 powyższej ustawy). W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom obu skarg, brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 tej ustawy, skargi podlegały oddaleniu. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", w szczególności jej przepisów zawartych w Rozdziale 6. Zwrot wywłaszczonych nieruchomości Działu III. Stosownie do treści art. 136 ust. 1 ustawy nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 tej ustawy, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ust. 2 tego przepisu w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na Inn cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z kolei w myśl ust. 3 cytowanego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest podstawową zasadą prawa wywłaszczeniowego. Gwarantuje ona, że instytucja wywłaszczenia nie będzie wykorzystywana dla celów sprzecznych z jej ratio legis (zob. T. Woś "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" W-wa 2004 r., s. 171). Zasada ta zapobiega nadużywaniu instytucji wywłaszczenia, ściśle z nią zawiązany jest obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w aspekcie konstytucyjnym była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. I tak w wyroku z dnia 24 października 2004 r., SK 22/01/OTK ZU 7/2001, poz. 216/ Trybunał stwierdził m.in. że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który to przepis – dopuszczając wywłaszczenie, jedynie na cele publiczne – tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Prawo do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w przypadku ich zbędności na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu jest zatem nie tylko zasadą ustawową, ale ma swoje źródło w Konstytucji RP (art. 21 i 64 ust. 1 i 2). Prawo własności nie ma charakteru absolutnego jego ograniczenie jest możliwe, jednakże na podstawie ustawy i w takim tylko zakresie w jakim nie narusza to jego istoty. Pojęcie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zdefiniowane we wspomnianym wcześniej art. 137 ust. 1 ustawy i zgodnie z jego brzmieniem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ustęp 2 tego przepisu dopuszcza zwrot części wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji zwrotowi podlega część. Konstytucyjne źródło prawa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej nakazuje w sposób ścisły interpretować pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie również pojęcie celu wywłaszczenia (zob. wyrok NSA z dnia 22.08.2003 r. I SA 2622/01, Lex nr 149521). Cel ten określa decyzja (umowa) wywłaszczeniowa, przy czym ogólnie jego określenie w decyzji i w sposób nieostry obliguje organ rozstrzygający żądanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do jego doprecyzowania przy pomocy wszelkich dostępnych dowodów. Z kolei zgodnie z art. 140 ust. 1 i art. 142 ustawy decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać również rozstrzygnięcie o zwrocie Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego (w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu) wypłaconego odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu. W świetle regulacji tych przepisów niedopuszczalne jest więc rozstrzygnięcie tylko w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i pozostawienie kwestii rozliczeń do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu. Wprawdzie z punktu widzenia prawa materialnego są to samodzielne sprawy administracyjne, jednakże z woli ustawodawcy wyrażonej w przepisach art. 140 ust. 1 i art. 142 ustawy muszą być zawsze rozstrzygane łącznie. Stąd też (z uwagi na materialnoprawną odrębność obu spraw) możliwe jest kwestionowanie samego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozliczeń, zawartego w prawidłowej decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że Skarb Państwa nabył aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] czerwca 1970 r. od P. P. nieruchomość oznaczoną jako działka nr 78 o powierzchni 1, 73.99ha, poł. w obr. 92 w R., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Z treści tego aktu notarialnego wynika, że m.in. na tej nieruchomości decyzją z dnia [...] grudnia 1968 r. /[...]/ Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury PMR w R. ustalono lokalizację szczegółową rozbudowy miasta. Skarżący P. P. domaga się zwrotu niezagospodarowanej części tej nieruchomości, przy czym jak wynika z akt sprawy jego wniosek z dnia [...] lipca 1999 r. uległ modyfikacji – aktualnie położona jest w obrębie 208 [...] – powstałe z części nieruchomości działki zmieniały numerację w wyniku podziałów. Nadto wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcia organów administracji, wskutek ich zaskarżania przez P. P., dwukrotnie były eliminowane z obrotu prawnego – ostatnio wyrokiem z dnia 23 listopada 2008 r., II SA/Rz 256/08 uchylona została decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2005 r. /[...]/ wobec stwierdzenia przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145a §1 k.p.a.); wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05 (Dz.U. z 2008 r. Nr 59, poz. 369) stwierdzona został niekonstytucyjność przepisu art. 137 nr 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzemieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. Nie jest też kwestionowane, że Wojewoda postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. /[...] / wyłączył Prezydenta Miasta załatwienia sprawy z wniosku P. P. o zwrot nieruchomości poł. w R., obejmującej część obecnych działek nr 1561/6, 1072/159, 1072/185, 1562/5, 1072/108, 1072/109 obr. [...], stanowiących własność Gminy Miasto i wyznaczył Starostę do załatwienia przedmiotowej sprawy zakres ten nie jest kwestyjny między stronami. W toku postępowania w trakcie oględzin w dniu [...] lipca 2009 r. z udziałem pełnomocnika skarżącego okazane zostały granice w/w działek, opisując w protokole z tej czynności jej obecny sposób zagospodarowania. Stwierdzono, że działki nr 1562/7, 1072/109 i 1072/188 stanowią teren o "jednorodnym stanie zaużytkowania". Jest to teren trawiasty z licznymi nasadzeniami kwiatów i krzewów ozdobnych. Na tym terenie urządzone są ciągi piesze z lampami oświetleniowymi, obsadzone wzdłuż żywopłotem. Z kolei działka nr 1561/6 stanowi teren szkolny, na którym w części trawiastej znajdują się urządzenia – dalszy ciąg bieżni 6-cio pasmowej, bieżnia do skoków w dal, chodnik z kostki brukowej, ogródek meteorologiczny ogrodzony siatką, zaś wzdłuż ogrodzenia rosną krzewy ozdobne, jedna lampa oświetleniowa. Działka nr 1072/225 w części wnioskowanej do zwrotu to w większości ciąg pieszy z kostki brukowej, częściowo porośnięta trawą z nasadzeniami drzew ozdobnych, zaś działka nr 1072/159 w części przylegającej do działki nr 1072/225 stanowi chodnik z kostki brukowej (na tej części jedna lampa oświetleniowa), a na pozostałej części bieżnia 6-cio pasmowa, wzdłuż ogrodzenia na tej działce znajdują się nasadzenia ozdobne. Nadto z ustaleń dokonanych przez organ I instancji, znajdujących potwierdzenie w materiale zebranym w sprawie wynika, że realizacja kompleksu szkolnego (obecnie Gimnazjum Nr [...]) odbywała się na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] sierpnia (pozwolenie [...] wydanego na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej. Zakończenie budowy nastąpiło w 2000 r. (protokół z dnia [...].08.200 r. z odbioru końcowego i przekazania obiektu do eksploatacji), zaś w latach 2000-2006 sukcesywnie urządzono tereny zieleni na terenie szkolnym. W takiej sytuacji i w świetle regulacji wynikających z omówionych przepisów ustawy, wnioski wyciągnięte przez organy obu instancji nie dają podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji naruszyły prawo w zakresie, o jakim była mowa na wstępie. Słuszne, w ocenie Sądu, jest rozstrzygnięcie o zwrocie na rzecz skarżącego działki nr 1502/7, 1072/109 i 1072/188 w obr. 208 [...], stanowiących własność Gminy Miasto. Zagospodarowanie terenu, jako zieleni osiedlowej (budowanej nowej dzielnicy miasta) nastąpiło bez wątpienia po upływie terminów określonych w art. 137 ustawy. Nadto znajdujące się na tym terenie urządzenie, tego rodzaju, że dadzą się usunąć, nie stanowią przeszkody do zwrotu nieruchomości. Sąd podziela stanowisko organów, ze występuje natomiast przeszkoda do zwrotu działki nr 1072/225, 1072/159 i 1561/6 w postaci trwałego zagospodarowania terenu (o czym świadczy zebrany w sprawie materiał dowodowy). Wprawdzie teren ten został również zagospodarowany po upływie terminów z art. 137 ustawy, jednakże to zagospodarowanie ma charakter trwały – stanowiąc w rzeczywistości kompleks urządzeń związanych z funkcjonowaniem Gimnazjum nr [...] i zabezpieczając komunikację w tej części osiedla – i wówczas zwrot nieruchomości jest niemożliwy. Błędnie zarzucono w skardze, że w sprawie doszło do naruszenie art. 140 ust. 1-4 ustawy. Otóż w pkt II decyzji z dnia [...] marca 2000 r. organ I instancji orzekł o zwrocie przez skarżącego zwaloryzowanej ceny sprzedaży, stanowiącej proporcjonalnie do powierzchni zwracanej nieruchomości kwotę 3325,13 zł powiększonej o wartość nakładów w wysokości 80 970 zł, tj. łącznie 84 295,13 zł, na podstawie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. M. C. Z treści przepisu art. 139 ustawy wynika, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, a przy określeniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu (art. 140 ust. 4 ustawy). Natomiast kwestie odnoszące się do szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego (wyboru metody i techniki szacowania) zawarte są w przepisie art. 154 zamieszczonym w rozdziale 1 Określenie wartości nieruchomości. Sąd nie znajduje żadnych podstaw, wbrew zarzutom skargi, do zakwestionowania legalności rozstrzygnięcie organu w tym zakresie. Nie może być mowy o naruszeniu art. 229 ustawy, bowiem przepis ten w jakimkolwiek zakresie nie był stosowany przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Nie można także zgodzić się z zarzutami skarżącego o naruszeniu art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP "poprzez zanegowanie prawa skarżącego do ochrony jego prawa własności". Zarzut ten nie może być skuteczny, skoro przepisy prawa materialnego stosowane i wykładane były prawidłowo przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. nie może odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. W szczególności chybiona jest argumentacja jakoby organy unikały "czytelnego opisu stanu nieruchomości", pozostając w sprzeczności z materiałem dowodowym sprawy. Argument zaś o powołaniu w decyzji wydanej w pierwszej instancji działki nr 1561/7 (Str. 3 decyzji), której zwrotu odmówiono a w sentencji tej decyzji działki o takim numerze nie wymieniono – natomiast prawidłowo wskazano działkę nr 1561/6 – nie stanowi, w ocenie Sądu, o zaniedbaniu obowiązków proceduralnych, lecz jest oczywistą pomyłką pisarską, bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. odnośnie obowiązku prawidłowego uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób dostatecznie klarowny wskazuje na motywy, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji, zaś ocena zarzutów odwołania (rzekomo przez organ pominięta) zasadniczo znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, aczkolwiek załatwienie sprawy przez organ odwoławczy odbiega od oczekiwań skarżącego. Skarżąca Gmina Miasto kwestionuje decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2000 r. w zakresie w jakim utrzymuje ona w mocy rozstrzygnięcie o zwrocie nieruchomości na rzecz P. P. (pkt I i II decyzji Starosty [...] września 2004 r. [...] września 2004 r.) zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywodzi w związku z tym, że wobec ustalenia realizacji celu wywłaszczenia Wojewoda winien odmówić zwrotu wszystkich nieruchomości. W ocenie Sądu, pogląd ten nie zasługuje na akceptację. Niesporne jest bowiem, w świetle materiału zebranego w sprawie, że zagospodarowanie terenu działek nr 1562/7, 1072/109 i 1072/188 jest nietrwałe, tj. tego rodzaju, ze daje się usunąć. W rezultacie Sąd nie znajduje powodów do zakwestionowania legalności orzeczenia o ich zwrocie na rzecz skarżącego, jak i o zwrocie przez niego zwaloryzowanej ceny sprzedaży powiększonej o wartość nakładów poniesionych na nieruchomość (pkt. I i II decyzji Starosty). W tej sytuacji uznając, że obie skargi nie są zasadne, Sąd na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.