II SA/Rz 726/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód potoku Ł. oczyszczonych ścieków z oczyszczalni I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz strony skarżącej Gminy [....] kwotę 135 zł /słownie: sto trzydzieści pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy [...] (Gmina) jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (organ) z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], określająca dla Gminy za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 3.371 zł za odprowadzenie do wód potoku Ł. oczyszczonych ścieków. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] w informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...], [...], [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] ustalił dla Gminy za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 3.371 zł za odprowadzenie do wód potoku Ł. w km 0+138 oczyszczonych ścieków z oczyszczalni w N. W informacji rocznej organ wyjaśnił, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (u.p.w.) oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. W szczególności opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 złotych na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym znak [...], w ilości 1.315,8 m3/d i wynoszącemu po przeliczeniu 0,036944 m3/s. Gmina wniosła reklamację od powyższej informacji rocznej, w której wyjaśniła, że opłata stała naliczana jest za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Gmina posiada pozwolenie wodnoprawne jak również pozwolenie na budowę, lecz nie rozpoczęto jeszcze budowy oczyszczalni, nie odprowadza więc ścieków do potoku Ł. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] określił dla Gminy za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 3.371 zł za odprowadzenie do wód potoku Ł. w km 0+138 oczyszczonych ścieków z oczyszczalni w N. Organ określił, że opłatę należy uiścić w kwartalnych ratach po 842,75 zł płatnych: 1) za I kwartał - w terminie do 30 kwietnia 2018 r.; 2) za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2018 r.; 3) za III kwartał - w terminie do 31 października 2018 r.; 4) za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 5 u.p.w., wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s". Zatem maksymalny zrzut ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym wynosi Qhmax = 52,5 m3/h co po przeliczeniu daje wartość Q = 0,014583 m3/s. Dalej organ wyjaśnił, że Gmina może korzystać z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. wydanego przez Marszałka Województwa [...] na wprowadzanie ścieków bytowych z oczyszczalni ścieków w N. za pomocą kolektora o średnicy DN 400 do wód potoku Ł. w km 0+138 w ilości Qhmax = 133,0 m3/h, ważną do dnia 6 czerwca 2026 r., co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250,00 złotych, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości Qhmax = 133,0 m3/h, i wynoszącego po przeliczeniu 0,036944 m3/s. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, Gmina zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 298 pkt 1 w zw. z art 35 ust. 3 pkt 5 i art. 271 ust. 5 u.p.w., polegające na określeniu dla Gminy opłaty stałej za 2018 rok za odprowadzanie do wód potoku Ł. w km 0+138 oczyszczonych ścieków z oczyszczalni w miejscowości N., na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] czerwca 2016 r., pomimo tego, że Gmina nie wybudowała wskazanej w tym pozwoleniu oczyszczalni i nie odprowadza ścieków. W związku z powyższym Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że zaskarżona decyzja jest pozbawiona podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z art. 298 pkt 1 u.p.w. opłaty za usługi wodne ponoszą podmioty korzystające z usług wodnych. Natomiast art. 35 ust. 3 pkt 5 u.p.w. stanowi, że usługą wodną jest m.in. wprowadzanie ścieków do wód. W ocenie Gminy, z powołanych wyżej przepisów nie wynika, aby opłata mogła być naliczana za samą możliwość korzystania z usługi wodnej. Zawarte w nich sformułowania w sposób oczywisty odnoszą się do działań faktycznych podmiotu korzystającego polegających na wprowadzaniu ścieków do wód. Odwołanie się przez ustawodawcę do pozwolenia wodnoprawnego w art. 271 ust. 5 u.p.w. nie wiąże się z określeniem przesłanki uzasadniającej naliczanie opłaty, lecz z określeniem danych wyjściowych służących do wyliczenia tej opłaty. Gmina przyznała, że posiada wskazane wyżej pozwolenie wodnoprawne, jednakże nie rozpoczęła realizacji oczyszczalni ścieków w tej lokalizacji, jak również związanej z tą oczyszczalnią sieci kanalizacyjnej. Tym samym Gmina nie ma technicznych możliwości korzystania z usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu ścieków do wód, a co za tym idzie brak jest podstaw do naliczania opłaty. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd zaznacza, iż w sposób niejasny, a przez to naruszający art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., została przedstawiona w skarżonej decyzji kwestia przedmiotu ustalonej opłaty. W informacji z dnia [...] marca 2018 roku podano, że opłatę nalicza się za "odprowadzanie do wód potoku Ł. w km 0+138 oczyszczonych ścieków z oczyszczalni w N.". Podstawę prawną ustalenia opłaty stanowił art. 271 ust. 4 u.p.w. oraz § 15 rozporządzenia. Art. 271 ust. 4 u.p.w. normuje zasady ustalania opłaty za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast. § 15 rozporządzenia określa z kolei wysokość stawki jednostkowej za pobór wód. Już w założeniu obie podstawy: ustawowa i "wykonawcza" dotyczą odmiennych układów faktycznych, co przekłada się na negatywną ocenę informacji. Wydając zaskarżoną decyzję w następstwie rozpoznania wniesionej reklamacji, organ – w sentencji - określił opłatę, analogicznie jak w informacji: "za odprowadzanie do wód potoku Ł. w km 0+138 oczyszczonych ścieków z oczyszczalni w miejscowości N.". W podstawie prawnej decyzji również powołano się na art. 271 ust. 4 u.p.w. W uzasadnieniu decyzji organ operował już inną podstawą prawną, a mianowicie: art. 271 ust. 5 u.p.w. (w jednym miejscu organ wadliwie powołał się na art. 271 ust. 1 pkt 5 u.p.w. choć przepis o takim oznaczeniu redakcyjnym nie istnieje). Art. 271 ust. 5 u.p.w. określa reguły ustalania opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Z treści uzasadnienia decyzji nie wiadomo, z jakich przyczyn dokonano zmiany oceny prawnej stanu faktycznego sprawy: pierwotnie opłatę określono za odprowadzanie wód, a w zaskarżonej decyzji za wprowadzanie ścieków do wód. Kwestia ta jest w sprawie kluczowa, albowiem w obu przypadkach opłata określana jest za zupełnie odmienne usługi wodne, w oparciu o różne podstawy prawne. Wskazane uchybienie stanowi autonomiczną podstawę uwzględnienia skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 271 ust. 4 i art. 275 ust. 5 u.p.w. Rozpoznając ponownie sprawę organ wyjaśni, za jakie usługi wodne określa opłatę, oraz w sposób czyniący zadość zasadom postępowania administracyjnego, ujawni poczynione ustalenia oraz ich ocenę prawną w uzasadnieniu decyzji. Przy tej okazji Sąd zwraca uwagę, że określając opłatę za odprowadzanie wód, należy dokładnie wskazać, o jakie konkretnie wody chodzi, albowiem art. 271 ust. 4 u.p.w. pozwala obciążyć opłatami wyłącznie za odprowadzanie wód: 1) opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, albo 2) pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast. Z powyższego wynika, że w przypadku wód opadowych lub roztopowych należy dodatkowo wykazać, że są one ujęte w adekwatną infrastrukturę, a w przypadku wód z odwodnienia, że pochodzącą z gruntów w granicach administracyjnych miast. W odniesieniu do opłaty za wprowadzanie do wód ścieków, wyjaśnienia wymaga z kolei jednoznaczne ustalenie, o jakie konkretnie ścieki chodzi. Pojęcie "ścieków" zostało bowiem zdefiniowane w art. 16 pkt 61 lit. a do g u.p.w. Zakres definiensów pojęcia "ścieki" został określony w sposób zamknięty, poprzez wskazanie sześciu kategorii zanieczyszczeń płynnych. Określenie opłaty za odprowadzanie ścieków do wód na podstawie art. 271 ust. 5 u.p.w. wymaga jednoznacznego przyporządkowania zanieczyszczeń odprowadzanych przez podmiot obciążany odpłatą, przynajmniej do jednej z kategorii wyodrębnionej w art. 16 pkt 61 lit. a do g u.p.w. Brak takiego przyporządkowania przesądza o wadliwości warstwy motywacyjnej wydanej decyzji. Kwestia ostatnia, nawiązująca bezpośrednio do zarzutów podniesionych w skardze. Opłatę stałą za odprowadzanie wód, podobnie jak i za wprowadzanie ścieków do wód – w ocenie Sądu – można określić dopiero w razie faktycznego rozpoczęcia korzystania z tych usług wodnych. Zawarte w art. 271 ust. 4 u.p.w. sformułowanie "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód" pozwala przyjąć, że intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat dopiero w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do odprowadzania wód - tak rozumieć należy bowiem określenie "odprowadzanych". Jednoznacznie wskazuje ono bowiem na czynność trwającą, szczególnie jeśli porównać je z użytą w art. 271 ust. 2 i 3 u.p.w. "może być pobrana", wskazująca na potencjalną możliwość skorzystania z zasobów wód. W analogiczny sposób należy interpretować art. 271 ust. 5 u.p.w., który w swej treści odwołuje się do ścieków "wprowadzanych do wód lub ziemi". Przedmiotowe zagadnienie było przedmiotem licznych wypowiedzi sądów administracyjnych, które cechuje spójność stanowisk interpretacyjnych: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 lipca 2018 r., II SA/Sz 469/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r., II SA/Gd 366/18; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2018 r., II SA/Bk 329/18; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 września 2018 r. II SA/Ol 461/18; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 września 2018 r., II SA/Bk 331/18; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 sierpnia 2018 r. II SA/Wr 390/18. Uwzględniając naprowadzone okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.