II SA/Rz 727/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 12 września 2006 r. sprawy ze skargi J. I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 727/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...].07.2005 r., Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2005 r., Nr [...], nakazującej inwestorowi J. I. dokonać rozbiórki dwóch drewnianych szop, usytuowanych na działce nr ewid. 1946/2 przy ul. C. w S., wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i przeznaczonych do hodowli drobiu. Wskazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016, z późn. zm./. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że J. I. w latach 2001-2003 bez wymaganego pozwolenia na budowę wybudował na działce nr 1946/1 położonej w S. przy ul. C., stanowiącej własność T. I. i Z. R. dwie drewniane szopy, niepołączone trwale z gruntem, użytkowane jako kurniki. Fakt wybudowania szop w latach 2001-2003 przez J. I. ustalono na podstawie zeznań świadków. Jedna z szop o wymiarach 3,30 x 4,50 m przylega do granicy sąsiedniej działki, która stanowi własność B. T. Na działce B. T. znajduje się budynek gospodarczy murowany z dobudowaną do niego wiatą przylegającą do granicy działki. Druga szopa o wymiarach 3,70 x 5,50 m z dobudówką o wymiarach 1,75 x 3,30 m od strony działki inwestora usytuowana jest w odległości 3 m od granicy działki i 6 m od budynku gospodarczego murowanego na sąsiedniej działce. Obie szopy są konstrukcji drewnianej, obite płytami pilśniowymi, pokrycie dachowe palne, wykonane częściowo z linoleum, częściowo z kawałków blachy. W dacie budowy tych szop, obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S., zatwierdzony uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...].11.1994 r. i wedle tego Planu działka, na której zbudowano przedmiotowe szopy leży w terenie o symbolu E-2,7a /MN/ - strefa mieszkaniowa o niskiej intensywności zabudowy. Z ustaleń ogólnych Planu wynika, że na terenie "MN" dopuszcza się realizację zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej oraz infrastruktury technicznej i usługowej. Organ I instancji wydając decyzję rozbiórkową przyjął, że nie ma możliwości zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., bowiem budowa szop naruszyła ustalenia planu miejscowego. W odwołaniu J. I. zarzucił naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a., a ponadto stwierdził, że szopy zostały zbudowane przed 1994 rokiem. Rozpoznając odwołanie, organ II instancji podkreślił, że dla zalegalizowania samowoli budowlanej niezbędne jest występowanie dwóch przesłanek, tj. stwierdzenie, że lokalizacja obiektu budowlanego nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy obiektu i równocześnie wybudowany obiekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Organ II instancji nie podzielił stanowiska organu I instancji, że zapis Planu o przeznaczeniu terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne nie dopuszcza budowy budynków gospodarczych. Dodał, że organ I instancji nie analizował drugiej przesłanki, tj. zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem organu odwoławczego wybudowane szopy nie spełniają warunków określonych w § 270 ust. 2 i § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. /tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140, ze zm./, które obowiązywało w okresie budowy szop. Powołany § 270 ust. 2 rozporządzenia, stanowi, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki. Natomiast § 271 ust. 1 mówi, że w wolnostojących budynkach /.../ oraz w budynkach inwestorskich, stodołach lub suszarniach dopuszcza się stosowanie dachów rozprzestrzeniających ogień, pod warunkiem, że odległość budynków od granicy wynosi więcej niż 12 m, a od innych budynków z dachami nie rozprzestrzeniającymi ognia wynosi więcej niż 15 m. Tych warunków związanych z ochroną przeciwpożarowych przedmiotowe szopy nie spełniają i nie ma możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z tymi przepisami. Z tego względu organ odwoławczy w konkluzji stwierdził, że nakaz rozbiórki wydany przez organ I instancji jest prawidłowy. Zasygnalizował też, że nakaz rozbiórki został skierowany do inwestora, ponieważ dotyczy obiektów nietrwale połączonych z gruntem. Równocześnie wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej są brane pod uwagę jedynie przepisy ustawy Prawo budowlane. Natomiast nie ma znaczenia sytuacja materialna inwestora, czy inne jego interesy związane z użytkowaniem obiektów będących przedmiotem prowadzonego postępowania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie /za pośrednictwem organu odwoławczego/, skarżący J. I., nie wskazując kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji podniósł, że natychmiastowa rozbiórka szop w chwili obecnej jest niemożliwa ze względu na brak zabezpieczenia dla inwentarza żywego i sprzętu. Jedną szopę przylegającą do granicy sąsiedniej działki już rozebrał, która być może stanowiła zagrożenie pożarowe, choć żadna z nich nie posiadała elektryczności, ani materiałów łatwopalnych. Drugą szopę rozbierze po wybudowaniu budynku gospodarczego, a budowę rozpocznie po załatwieniu wszystkich formalności prawnych. W związku z tym wnosi o odstąpienie od czynności egzekucyjnych do czasu wybudowania budynku gospodarczego. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wyłożonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organ odwoławczy jest prawidłowy i niesporny w następującym zakresie: Dwie szopy umiejscowione na działce nr 1946/2, położonej w S. przy ulicy C. zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę /wyjaśnienia J. I. k. 7/2 akt organu I instancji/. Wymieniona działka stanowiła współwłasność T. I. i Z. R. W tym miejscu należy dodać, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego zmarła T. I. /9.12.2005 r./ i wynika to z odpisu skróconego aktu zgonu /k. 44 akt sądowych/. Spadek po niej nabyły dzieci: J. I. i Z. R. po połowie /postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia 28.02.2006 r., sygn. akt [...]– k. 57 akt sądowych/. Obie szopy mają konstrukcję drewnianą, obite są płytami pilśniowymi, pokrycie dachowe wykonane jest częściowo z linoleum, częściowo z kawałków blachy. Szopa o wymiarach 3,30 x 4,50 m przylega do działki sąsiedniej, stanowiącej własność B. T. Na działce B. T. znajduje się budynek gospodarczy murowany z dobudowaną do niego wiatą przylegającą do granicy działki. Druga szopa o wymiarach 3,70 x 5,50 m z dobudówką o wymiarach 1,75 x 3,30 położona jest w odległości 3 m od działki J. I. nr 1946/1 i w odległości 6 m od budynku murowanego na sąsiedniej działce. Stan techniczny szop obrazują zdjęcia /k. 4 akt organu I instancji oraz zdjęcia dołączone do protokołu oględzin z dnia 7.06.2005 r./. Działka nr 1946 została podzielona na działki nr, nr 1946/1 i 1946/2 na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 30.09.2004 r., sygn. akt [...]. Przedmiotowe szopy budował i użytkował jako kurniki J. I. /inwestor/. Działka nr 1946/2 graniczy z działkami: 1946/1 /własność J. I./, 1947 i 1948 /własność B. T./ nr 1944 /Spółdzielnia Budownictwa Mieszkaniowego w S. /, 1941 – własność Gminy /k. 2 akta organu I instancji/. Kwestia sporna dotyczy okresu budowy tych szop. Na wskazaną okoliczność organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z zeznań świadków i niektórych stron. Św. H. K. przesłuchany przez organ I instancji w dniu 18.10.2004 r. zeznał: "budy stawiane były od 2001 r. do 2003 roku. Inwestorem był J. I., budował je sam z pomocnikami" /k. 17 akt organu I instancji/. Św. J. S. /18/10.2004 r./ zeznał: "budynki zostały wybudowane nie wcześniej niż 3 lata temu. Budował je J. I." /k. 19 akt I instancji/. Św. C. S. /18.10.2004 r./ zeznał: "mieszkając w bloku, po sąsiedzku i często bywając u pana T. pomagając mu widziałam, że szopy powstały od 2001 roku do dzisiaj. Miesiąc temu J. I. postawił zadaszenie jeszcze jedno. Wszystkie szopy budował J. I." /k. 18 akt organu I instancji/. Zeznanie strony B. T. /18.10.2004 r./: "J. I. mieszka na działce trzeci rok i on to wszystko budował sam od roku 2001 do 2004 r." /k. 16 akt organu I instancji/. Natomiast odmienne wyjaśnienia złożył przed organem odwoławczym /7.06.2005 r./, a mianowicie: "Przedmiotowe szopy zostały zbudowane ok. 10 lat temu – nie pamięta dokładnie daty, ostatnio zostały poprawione". Strona Z. R. /k. 7/2 akt organu I instancji/ wyjaśniła: "Nie wie kiedy te szopy powstały". Natomiast przed organem II instancji wyjaśniła: "stwierdzam, że szopy zostały zbudowane w latach 2001-2002". Z kolei J. I. wyjaśniał: 1. "nie pamięta kiedy szopy były budowane /1.09.2004 r. – k. 7/2 akt organu I instancji/. 2. w piśmie z dnia 15.02.2005 r. /k. 29 akt organu I instancji/ wyjaśnił: "Na parceli 1946 położonej w S. przy ul. C. dziadek nasz J. I. zbudował oborę, a przy tej oborze dwie szopy. Jedna z przeznaczeniem na paszę dla bydła, a druga na opał. Szopy były od dawna, może nie w miejscu jak obecnie się znajdują, ale były". W odwołaniu J. I. zarzucił, że obie szopy wybudowane były przed rokiem 1994 r., co może potwierdzić nie przesłuchana dotąd współwłaścicielka posesji T. I. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do tego wniosku dowodowego i nie przesłuchał T. I. w charakterze strony, 3. w dniu 7.06.2005 r. wyjaśnił, że przedmiotowe szopy zostały zbudowane około 15 lat temu. Zbudowała je jego matka i używane były do hodowli świń i drobiu. Organ odwoławczy przesłuchał również w charakterze świadka /7.06.2005 r./ P. M., który zeznał, że nie mieszka w pobliżu działki p. I. od roku 1993 i w związku z tym nie może powiedzieć kiedy były budowane przedmiotowe szopy. Dodał, że poprzednio na działce nr 1946 istniał budynek mieszkalny i budynek gospodarczo-inwentarski /4 pomieszczenia/. Organ I instancji przyjął, że przedmiotowe szopy były budowane w latach 2001-2003 bez pozwolenia na budowę, a inwestorem był J. I. Działka, na której zostały wybudowane, nie jest działką zagrodową, zatem nie mógł być stosowany art. 29 ust. 1 pkt 1 litera a ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, z późn. zm./. Przeprowadził dowód z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, który był zatwierdzony uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...].11.1994 r. /k. 24 akt organu I instancji/. Na podstawie tego Planu przyjął, że działka nr 1946/2 położona jest w terenie o symbolu E-27a "Strefa mieszkaniowo-usługowa o niskiej intensywności zabudowy". Stwierdził, że powyższy plan nie dopuszcza sytuowania na tym terenie przedmiotowych szop. W związku z tym wyłączył możliwość zastosowania art. 48 ust. 2 w/w prawa budowlanego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podzielił stanowiska organu I instancji, że Plan Miejscowy wykluczał możliwość lokalizacji na działce nr 1946/2 obiektów gospodarczych. Poza tym przyjął, że szopy były budowane w latach 2001-2002, w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140/. Stwierdził natomiast, że przedmiotowe szopy nie odpowiadają wymogom przewidzianym w § 270 ust. 2 i § 271 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zatem zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego, samowola budowlana nie może być zalegalizowana. Na rozprawie sądowej /12.09.2006 r./ pełnomocnik Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nadmieniła, że od 2003 r. nie ma Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem i przy tej kontroli nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że ma obowiązek uwzględnienia uchybień procesowych i materialnoprawnych popełnionych przez orzekające organy i wynika to z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie administracyjnej, orzekające organy popełniły następujące uchybienia procesowe, a mianowicie: 1. W dniu 18.10.2004 r., organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której przesłuchano świadków /H. K., J. S. i C. S./. Z protokołów przesłuchania świadków wynika, iż na tej rozprawie był nieobecny skarżący J. I. Do zawiadomienia o terminie rozprawy skierowanego do stron /k. 14 akt organu I instancji/, nie dołączono dowodów doręczenia zawiadomień, przeto nie wiadomo, czy J. I. był powiadomiony o tej czynności. W protokołach z przesłuchania świadków nie ma adnotacji, czy J. I. był skutecznie zawiadomiony o terminie rozprawy, w protokołach w ogóle go nie wymieniono. Nie wymieniono również T. I. Z art. 94 § 2 k.p.a. wynika, że kierujący rozprawą obowiązany jest w pierwszej kolejności sprawdzić, czy stronom nieobecnym w sposób prawidłowy doręczono zawiadomienia o terminie rozprawy. Dodać też należy, że o terminie tej czynności nie zawiadomiono Gminy i Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego w S. Strony te nie zostały nawet wymienione w zawiadomieniu z dnia 7.10.2004 r. Tak więc zdaniem Sądu czynność organu z dnia 18.10.2004 r. jest wadliwa, bo została przeprowadzona z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 79 k.p.a. Naruszenia tego nie naprawił organ odwoławczy, bowiem nie przesłuchał ponownie w/w świadków. Omawiane naruszenie jest istotne, bowiem mogło pozbawić skarżącego możliwości zadawania świadkom pytań i składania wyjaśnień odnośnie wypowiedzi świadków dotyczącej kwestii mającej istotne znaczenie dla sprawy /data budowy szop. 2. W odwołaniu skarżący zamieścił wniosek dowodowy o przesłuchanie w charakterze strony /art. 86 k.p.a./ T. I. na okoliczność, że szopy były wybudowane przed 1994 rokiem. Do tego wniosku organ odwoławczy nie ustosunkował się i tym samym uniemożliwił przeprowadzenie takiego dowodu, bowiem T. I. zmarła po wydaniu zaskarżonej decyzji. 3. Organ odwoławczy naruszył także art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a w szczególności nie ocenił różnic zawartych w tym materiale. Dla przykładu B. T., którego działka graniczy z działką nr 1946/2 przed organem I instancji zeznał, że szopy były budowane w latach 2001-2004 r., odmiennie wyjaśnił przed organem odwoławczym /szopy zbudowano około 10 lat temu, ostatnio były poprawiane/. Organ odwoławczy nie zapytał wymienionego dlaczego występują różnice w jego wypowiedziach i na czym polegało "poprawianie szop". Różnice występują również w zeznaniach Z. R. Organ ten również nie wyjaśnił z jakich przyczyn nie dał wiary J. I., że szopy były wybudowane przed 1.01.1995 r. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera b i c i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ skarżący takiego żądania nie zgłosił, a po wtóre nie poniósł żadnych kosztów sądowych, bo był zwolniony od kosztów sądowych w całości, nie poniósł również kosztów z tytułu przejazdu do sądu, bo na rozprawy sądowe nie zgłaszał się. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią n/w wskazówki Sądu: - organ I instancji przeprowadzi rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami, na której ponownie przesłucha świadków H. K., J. S. i C. S. na okoliczność w jakim konkretnie okresie były budowane przedmiotowe szopy i z jakiego źródła mają wiadomości w sprawie. O terminie rozprawy skutecznie zawiadomi wszystkie strony. W trakcie oględzin sprawdzi, czy istotnie skarżący rozebrał jedną z szop, a jeżeli tak to którą. Jeżeli zaistnieją okoliczności przewidziane w art. 86 k.p.a. – przeprowadzi dowód z przesłuchania stron na te same okoliczności co świadków. Na wskazaną okoliczność przeprowadzi również inne dowody /art. 75 k.p.a./ wnioskowane przez strony, lub ujawnione w toku postępowania administracyjnego, - organy sporządzą uzasadnienia decyzji po uprzedniej wszechstronnej ocenie materiału dowodowego i sporządzą uzasadnienia odpowiadające wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., w których zwrócą szczególną uwagę na okres budowy szop /przed czy po 1.01.1995 r./ i ewentualnie na kwestie dopuszczalności legalizacji samowoli. 25.09.2006 r. PK