II SA/Rz 73/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zarządu nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 582 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt dwa złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (dalej PGL LP) Nadleśnictwo [...] jest decyzja Wojewody z [...].11.2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...].06.2011 r., nr [...] orzekającą o wygaśnięciu zarządu nieruchomości, a zapadła ona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Powiatu [...] ostateczną decyzją nr [...] z [...].04.2011 r. po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] udzielił mu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "rozbudowa i przebudowa drogi gminnej od km 0+0,000 do 1 + 513,20 ul. K. w M., polegającej na budowie ścieżki rowerowej, chodnika oraz ciągu pieszo-jezdnego po stronie lewej wraz z niezbędną infrastrukturą". Decyzją tą zatwierdzono podział m.in. działki nr 1434/1 na działki nr 1434/5 oraz nr 1434/6, działka nr 1434/5 stała się z mocy prawa własnością Gminy Miejskiej [...], albowiem przeznaczono ją na pas drogowy drogi gminnej. Macierzysta działka nr 1434/1 dotychczas znajdować miała się natomiast w zarządzie PGL LP Nadleśnictwo [...]. Decyzją z [...].06.2011 r., nr [...], na podstawie art. 19 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. Nr 193 z 2008 r., poz. 1194 z późn. zm.; dalej zwana jako "ustawa o szczególnych zasadach") oraz art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.; dalej zwana "K.p.a.") Starosta [...] orzekł o wygaśnięciu zarządu PGL LP Nadleśnictwo [...] na nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], oznaczonej jako działka nr 1434/5 o pow. 0,0399 ha, stanowiącej własność Gminy Miejskiej [...]. Z akt sprawy nie wynika, aby o wszczęciu postępowania zawiadamiano strony. W uzasadnieniu decyzji starosty powołano się na fakt uprzedniego wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach, podając dalej, iż zgodnie zatem z art. 19 cyt. ustawy stanowi ona podstawę do orzekania o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomości przeznaczonej pod pas drogowy stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Decyzja zawiera pouczenie o prawie do wniesienia odwołania do Wojewody [...]. W odwołaniu od tej decyzji PGL LP Nadleśnictwo [...] zarzuciło naruszenie: - art. 19 ustawy o szczególnych zasadach przez stwierdzenie wygaśnięcia zarządu nad działką nr 1434/5, podczas gdy powołany przepis ma zastosowanie do stwierdzania wygaśnięcia trwałego zarządu w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, - art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. oraz art. 4 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2a ustawy z dnia 29 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. Nr 12 z 2011 r., poz. 59 ze zm.; dalej zwana "Uol") przez nie uwzględnienie form organizacyjno-prawnych organizacji gospodarczej Lasy Państwowe i praw PGL LP do zarządzanych nieruchomości, - art. 19 i 20 K.p.a. w zw. z art. 38a Uol i art. 19 ustawy o szczególnych zasadach przez stwierdzenie wygaśnięcia zarządu nad nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa PGL LP, kiedy art. 19 cyt. ostatnio ustawy dotyczy trwałego zarządu, a Starosta nie był organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia zarządu nieruchomości zarządzanej przez PGL LP przeznaczonej pod drogi gminne, - art. 32 ust. 1 i art. 38a Uol w zw. z art. 19 ustawy o szczególnych zasadach przez przyjęcie, że Nadleśnictwo [...] posiadała przedmiotową działkę w trwałym zarządzie. Odwołujące się nadleśnictwo domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania. Powołaną na wstępie decyzją z [...].11.2011 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. i art. 19 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach oraz art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651 z późn. zm.; dalej zwana "Ugn") utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w ślad za organem I instancji przyjął, że decyzją z [...].04.2011 r. Starosta Powiatu [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzając podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz zatwierdził projekt budowlany, natomiast na podstawie art. 19 ustawy o szczególnych zasadach Starosta Powiatu [...] zaskarżoną decyzją orzekł o stwierdzeniu wygaśnięcia zarządu PGL LP Nadleśnictwo [...] na działce nr 1434/5 o pow. 0,0399 ha przeznaczonej pod pas drogowy. Odnosząc się do zarzutów dowołania Wojewoda przytaczając treść art. 199 ust. 2 Ugn stwierdził, że zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie Ugn przez jednostki organizacyjne, przekształcił się w trwały zarząd tych nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 43 Ugn trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez określone jednostki organizacyjne, który uprawnia do korzystania z nieruchomości zgodnie z wymogami prawidłowej gospodarki, w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu działania danej jednostki organizacyjnej. Tym samym dotychczasowy zarząd nieruchomością Skarbu Państwa stał się w dniu wejścia w życie Ugn trwałym zarządem i podlegał wygaszeniu na podstawie art. 19 ustawy o szczególnych zasadach. W ocenie Wojewody w sprawie nie naruszono przepisów Uol w zakresie wskazującym podmiot właściwy do sprawowania zarządu nad lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, ponieważ działka nr 1434/5 przestała być lasem z uwagi na jej przeznaczenie pod inwestycję drogową. Tymczasem zgodnie z art. 3 ust.1 lit. a Uol lasem jest grunt pokryty roślinnością leśną przeznaczony do produkcji leśnej. Decyzję organ odwoławczy doręczył PGL LP Nadleśnictwu [...] oraz organowi I instancji. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się PGL LP Nadleśnictwo [...] wnosząc skargę do tut. Sądu, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1. art. 19 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Powiatu [...] o wygaszeniu zarządu nad nieruchomością oznaczoną jako działka 1434/5 o pow. 0,0399 ha w sytuacji, gdy przepis ten stanowił podstawę do wygaszenia trwałego zarządu w rozumieniu Ugn, a nieruchomość ta znajdowała się w zarządzie Nadleśnictwa [...] w oparciu o ustawę o lasach, 2. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1, 32 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2a Uol przez nie uwzględnienie form organizacyjno-prawnych organizacji gospodarczej Lasów Państwowych i praw PGL LP do zarządzanych nieruchomości, 3. art. 32 ust. 1 oraz art. 38a Uol w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przez przyjęcie, że w/w nieruchomość pozostawała w trwałym zarządzie Nadleśnictwa [...], 4. art. 75 ust. 2 Uol w zw. z art. 1 art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym przez pominięcie okoliczności, że na ich podstawie mienie byłych okręgowych zarządów lasów państwowych stało się mieniem zarządzanym przez regionalne dyrekcje Lasów Państwowych i nadleśnictwa, 5. art. 2 pkt 3 Ugn w zw. z art. 199 ust. 2 i art. 43 Ugn przez pominięcie, że zasady gospodarowania nieruchomościami będącymi w zarządzie PGL LP uregulowane w Uol wyłączają stosowanie przepisów Ugn, a także błędne uznanie, że przekształcenie zarządu nieruchomości w trwały zarząd na dzień wejścia w życie Ugn odnosiło się również do nieruchomości znajdujących się w zarządzie jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych na podstawie Uol, kiedy na dzień 1.01.1992 r. tj. dzień wejścia w życie Uol posiadane mienie stanowiące własność przedsiębiorstw lasów państwowych w oparciu o ustawę państwowym gospodarstwie leśnym stało się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w zarządzie PGL LP, w tym mieniem nadleśnictw, i dlatego zarząd PGL LP powstały na dzień 1.01.1992 r. nie mógł przekształcić się z dniem 1.01.1999 r. w zarząd trwały w rozumieniu Ugn, ponieważ nie był zarządem w rozumieniu poprzedniej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie strony skarżącej do spraw związanych z zarządem nieruchomości składającej się z działki nr 1434/5 zastosowanie powinny mieć przepisy Uol. Dlatego Starosta w odniesieniu do nieruchomości będących w zarządzie PGL LP w kontekście inwestycji drogowych posiada wyłącznie kompetencje określone w art. 38a Uol i to tylko w odniesieniu do dróg krajowych. Powołany przepis art. 38a Uol nie reguluje sprawy wygaszenia zarządu PGL LP nad nieruchomością przeznaczoną pod drogę krajową, a ustanowienia trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Żaden natomiast przepis prawa nie określa zasad, trybu przejścia zarządu nieruchomości PGL LP na zarząd dróg publicznych czy innych organów drogowych w przypadku realizacji dróg powiatowych i gminnych, co stanowi w ocenie strony skarżącej poważną lukę prawną. Uwypuklono, że wydane w sprawie decyzje oparto na ostatecznej decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z [...].04.2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – drogi gminnej. Przez to nie mógł, zdaniem strony skarżącej, w sprawie znaleźć zastosowania nawet przepis art. 38a Uol. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Podczas rozprawy przed Sądem pełnomocnik strony skarżącej podtrzymała zarzuty skargi, składając spis poniesionych kosztów oraz wniosła o ich zasądzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadnienia, choć z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Starosta decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia zarządu nieruchomością opierał na dyspozycji art. 19 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach. Cyt. przepis stanowi, że "Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do wydania przez wojewodę albo starostę decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków, gdy trwały zarząd jest ustanowiony na rzecz właściwego zarządcy drogi albo samorządowej jednostki organizacyjnej. Przepis art. 17 stosuje się odpowiednio". Ustawa o szczególnych zasadach nie zawiera generalnego wskazania, z którego wynikałaby kompetencja wojewody do tego, aby być organem odwoławczym wobec wszelkiego rodzaju decyzji wydawanych przez starostów na podstawie przepisów tej ustawy. Właściwość wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty unormowana została wyraźnie w art. 11g ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach i odnosi się do przypadku decyzji starosty udzielającego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Art. 19 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach znajduje się w rozdziale 3 cyt. ustawy zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi", przeto z mocy art. 23 cyt. ustawy "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami". Art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami (Ugn) stanowi z kolei, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Art. 19 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach nie zawiera wskazania, aby kompetencja starosty tam określona stanowiła realizację zadania z zakresu administracji rządowej. Art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 23.01.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. Z kolei art. 17 pkt 1 K.p.a. określa, że organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Innymi słowy, wojewoda będzie organem wyższego stopnia w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego, o ile owe "ustawy szczególne stanowią inaczej". Z art. 19 i 20 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swej właściwości rzeczowej i miejscowej, zaś właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Skutkiem naruszenia przepisów o właściwości organu jest ziszczenie się przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W świetle powyższych wywodów uznać należy, że wojewoda nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w odniesieniu do decyzji wydanej przez ten organ na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organem tym jest właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Brak jest takiego rozwiązania normatywnego, które pozwoliłoby przyjmować, że w zakresie tego typu spraw administracyjnych "ustawy szczególne stanowią inaczej" w rozumieniu art. 17 pkt 1 K.p.a. W konsekwencji Sąd uznaje, że odwołanie rozpoznał Wojewoda [...] jako organ niewłaściwy instancyjnie, zatem zachodzi przyczyna określona dyspozycją art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Z tego powodu Sąd uwzględniając skargę stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa. Ponieważ Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na skutek braku właściwości organu odwoławczego do rozpoznania odwołania, za przedwczesne i zbędne uznać należy w tej sytuacji rozważenie zarzutów skargi. Niezależnie od powyższej okoliczności nadmienić trzeba, że Wojewoda [...] pominął w swej decyzji Gminę Miasto [...] nie doręczając jej temu podmiotowi. Gmina ta wskutek wejścia do obrotu prawnego decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej stała się właścicielem działki nr 1434/5 ( przedmiotu postępowania, była zatem stroną w sprawie administracyjnej, doręczano jej zresztą decyzję starosty wydaną w I instancji. Skoro wojewoda pominął stronę, naruszając jej prawo do czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 K.p.a.), to ziszczona została także przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, określona art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., W myśl cyt. przepisu wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli "strona bez własnej winy nie brała udziału". W razie uprawomocnienia się wyroku Wojewoda [...] przekaże akta sprawy wg właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczego [...], którego właściwość miejscowa do rozpoznania sprawy wynika z § 1 pkt 9 lit. d rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Uwzględnienie skargi uzasadniało opatrzenie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej na podstawie art. 152 Ppsa, a także uwzględnienie wniosku strony skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania na zasadzie art. 200 i 205 § 1 Ppsa.