II SA/Rz 73/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2018 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego -skargę oddala- Przedmiotem skargi B.H. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, którą wydano w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] (znak: [...]) Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 11a ust. 1 i art. 11 f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 – zwana dalej "ustawą"), zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia Alei [...] z ul. [...], etap I – budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi." Pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. B.H. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o zapłatę odszkodowania za stanowiące jej własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce nr 44 położonej na terenie byłego Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] zlokalizowanego m .in. na nieruchomości położonej w obr. [...] – W.P., oznaczonej jako działki nr 914/1, 914/2, 914/3, 914/4. Równocześnie z wnioskiem wniesione zostało do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Uznając zażalenie za uzasadnione Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. wyznaczył Prezydentowi Miasta [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."), art. 12 ust. 4, art. 18 ust. 1g pkt 1 i 3, art. 22 ust. 1 ustawy orzekł o odmowie wypłaty odszkodowania na rzecz B.H. za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego nr 44 znajdującego się na działce nr 914/4 położonego na byłym terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]", w związku z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji, obejmującej działkę nr 914/4 w obr. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że z planu ogrodu działkowego "[...]" m. [....] i załącznika do decyzji z [...] maja 2011 r. tj. mapy z projektem podziału nieruchomości z [...] grudnia 2010 r. wynika, że ogródek działkowy nr 44 zlokalizowany był na działce nr 914/4, tj. poza linią rozgraniczającą teren inwestycji. Nadto z zapisów w ewidencji gruntów i budynków wynika, że Polski Związek Działkowców nadal jest władającym nieruchomością oznaczoną jako działka nr 914/4 położona w obr. [...]. Fakt, że ogródek działkowy nr 44 zlokalizowany był na działce nr 914/4, której to działki nie objęła decyzji zrid powoduje, że nie zachodzą przesłanki z art. 18 ust. 1g pkt 1 ustawy, które zobowiązywałyby Gminę Miasto [...] do ustalenia w trybie administracyjnym odszkodowania. W odwołaniu B.H. – zastępowana przez pełnomocnika r. pr. R.P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie na rzecz strony odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego nr 44 znajdującego się na działce nr 914/4 w obr. [...] oraz ewentualne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, iż po zrealizowaniu inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia Alei [...] z ulicą [...], etap I - budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" nie ma faktycznej możliwości użytkowania ogródka działkowego nr 44. Skarżąca podniosła m.in., iż w decyzji z [...] maja 2011 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o obowiązku przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii i zezwolił na wykonanie na działkach 914/1, 914/2, 914/4 przebudowy kanalizacji sanitarnej, sieci energetycznej i sieci gazowej, w związku z czym decyzja Prezydenta Miasta [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmuje nie tylko działkę 914/3, ale również działki 914/1, 914/2, 914/4, które były niezbędne dla obiektów budowlanych do wykonania inwestycji. Opisaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2017 r. Wojewoda [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że za nieruchomości przejęte pod drogi na mocy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustalenie odszkodowania następuje - w zakresie w niej nieuregulowanym - na zasadach określonych w u.g.n. Cytując treść art. 12 ust. 4 i art. 18 ust. 1g pkt 1 ustawy, w brzmieniu z 20 czerwca 2011 r. (dzień w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji stała się ostateczna) podał, że podmiot w interesie którego nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części jest zobowiązany wypłacić działkowcom odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach. Dotyczy to jednak tylko tej części ogrodu działkowego, która przeznaczona jest pod realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z dokumentami zalegającymi w aktach sprawy, ogródek działkowy nr 44 (użytkowany przez B.H.) zlokalizowany był na działce nr 914/4 obr. [...] Natomiast pod realizację inwestycji drogowej przeznaczona została działka nr 914/3 w obr. [...]. W tej sytuacji jako słuszne ocenił stanowisko organu I instancji o odmowie ustalenia odszkodowania. Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że nie zamyka to wnioskodawcom drogi do uzyskania odszkodowania, co wynika z unormowań zawartych z art. 11f ust. 2 ustawy stanowiącego, że do ograniczeń o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i, przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jak zauważył organ w pkt VI decyzji z [...] maja 2011 r. jasno wskazano działki objęte inwestycją, a co za tym idzie działki, w stosunku do których można wydać decyzję w trybie art. 18 ust. 1g pkt 1 ustawy. Natomiast działka nr 914/4 ujęta jest w pkt VII.5 decyzji wskazującym ograniczenia w sposobie korzystania, w ramach którego możliwe jest ewentualne ustalenie odszkodowania, w trybie przepisów u.g.n. Wymaga to jednak przeprowadzenia odrębnego postępowania. Odnośnie wniosku o wypłatę odszkodowania wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 21 lipca 2011 r. wyjaśnił, że roszczenie to dotyczy w rzeczywistości odszkodowania z tytułu niewydania w terminie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Żądanie to objęte jest dyspozycją art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, nie jest sprawą administracyjną, ma charakter cywilny i winno być dochodzone przed sądem powszechnym. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. B.H. – reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. R.P. zawnioskował o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 7, art. 77, art. 80, art. 8 K.p.a. poprzez brak wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez pominięcie, że jedyną ustawową przesłanką wypłacenia odszkodowania jest likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego; pominięcie, że dzień w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna – [...] czerwiec 2011 r. – wyznaczył treść obowiązku administracyjnego, tj. zapłaty odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce zlikwidowanego ogrodu działkowego nr 49 oraz poprzez uznanie, że decyzją z [...] maja 2011 r. została objęta jedynie działka nr 914/3, podczas gdy z jej treści wynika, że decyzją objęto także działki nr 914/1, 914/2, 914/4 i nastąpiła likwidacja ROD [...] w całości. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 138 § 1, art. 136 § 2 i § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji i brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność faktu fizycznej likwidacji całego ogródka działkowego nr 49 i braku faktycznej możliwości jego użytkowania. Skarżący zarzucił nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 4a i 4b ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zaistniały ustawowe przesłanki do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania; naruszenie art. 18 ust. 1g ustawy poprzez jego błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przepis ten dotyczy jedynie tej części ogrodu działkowego, która przeznaczona jest pod inwestycję, co nie znajduje odzwierciedlenia w treści przepisu, nieustalenie odszkodowania mimo wyraźnego obowiązku i mimo, że nastąpiła całkowita likwidacja ROD [...] w [...] o czym świadczy usunięcie ogrodzenia otaczającego cały ROD, likwidacja wewnętrznej ścieżki, odcięcie prądu i usunięcie słupów energetycznych, odcięcie bieżącej wody oraz usunięcie drzew i krzewów, ogrodzenia i infrastruktury w ogródku nr 44. Skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu z decyzji z [...] maja 2011 r. wynika, że objęto nią także m. in. działkę nr 914/4 jako niezbędną dla obiektów budowlanych do przeprowadzenia inwestycji w związku z czym nastąpiła likwidacja całego ROD [...]. Realizacja inwestycji pozbawiła skarżącego możliwości korzystania z ogródka działkowego nr 44. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie właściwie zastosowały przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i będące podstawą rozstrzygnięcia, oraz w sposób wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy. Przedmiotem wniosku skarżącej była wypłata odszkodowania za utratę praw majątkowych, na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta oznaczona nr 332/11 zezwalająca na realizację tej inwestycji pn. "budowa połączenia Alei [...] z ulicą C. – Etap I Budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi". Podstawą prawną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji był art. 11a ust. 1 specustawy drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z tym dniem ustanowione na nieruchomościach wchodzących w skład pasa drogowego użytkowanie wieczyste wygasa – art. 12 ust. 4d ustawy, oraz wygasają ustanowione na nieruchomościach (lub prawie użytkowania wieczystego) ograniczone prawa rzeczowe (art. 12 ust. 4c ustawy). Podmiotom, które w ten sposób utraciły własność nieruchomości albo wygasło im użytkowanie wieczyste lub ograniczone prawo rzeczowe przysługuje odszkodowanie, w myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomość, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a ustawy). Wysokość zaś tego odszkodowania ustala się wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz wg jej wartości z dnia ustalenia wysokości odszkodowania. Zwrócić należy uwagę, że z przepisu art. 12 ust. 4a, ust. 4f i art. 18 ust. 1 (z odesłaniem do art. 12 ust. 4) wynika, iż odszkodowanie należy się za "nieruchomość lub jej część". Wobec tego w razie zatwierdzenia podziału nieruchomości przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która to część z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przyjmując, iż ustalenie odszkodowania należy się wyłącznie za nieruchomości, które w wyniku uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stały się własnością Skarbu Państwa rozstrzygnąć należy czy odszkodowanie przysługujące działkowiczom na podstawie art. 18 ust. 1g pkt 1 specustawy drogowej może być przyznane za nasadzenia, urządzenia i obiekty na działkach innych jak te, o których mowa w art. 12 ust. 4 ustawy, a więc tych, które nie przeszły na własność podmiotów publicznych. Przepis art. 18 ust. 1g specustawy drogowej to modyfikacja przepisu art. 12 ust. 4f, który to jest ogólną zasadą wypłaty odszkodowania za utracone prawa majątkowe. W dacie wydania decyzji znid obowiązywała ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Z przepisów tej ustawy wynika, że urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez działkowiczów stanowią własność Polskiego Związku Działkowców, a nie właściciela gruntu, natomiast nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki stanowią jego własność. W konsekwencji, wobec wydania decyzji o znid, każdy podmiot, który poniósł szkodę w następstwie przejścia prawa własności nieruchomości na Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego ma prawo do odszkodowania. Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, iż w przypadku wywłaszczenia pod inwestycję drogową części ogrodu działkowego obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania administracyjnego nie tylko w zakresie odszkodowania za wygasłe prawo własności, użytkowania wieczystego itd. Do tych działek lecz również za prawa majątkowe, o których mowa w art. 18 ust. 1g pkt 1 specustawy drogowej i wydanie decyzji na podstawie art. 12 ust. 4a tej ustawy. Zdaniem Sadu orzekającego w sprawie przewidziane w art. 18 ust. 1g pkt 1 specustawy odszkodowanie za stanowiące własność działkowicza nasadzenia, urządzenia i obiekty, przysługuje wyłącznie wówczas, gdy znajdowały się ona na działkach, które na mocy art. 12 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 specustawy drogowej z dniem uostatecznienia się tej decyzji stały się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Własność działki, która znajduje się poza liniami rozgraniczającymi inwestycję drogową nie staje się własnością podmiotów publicznych, a zatem nie ma podstaw do ubiegania się o odszkodowanie za nasadzenia. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, iż decyzją z dnia [...] maja 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objęta została działka nr 914/3. Skutkiem wydania tej decyzji dokonano podziału działki nr 914 na działki nr 914/1, nr 914/2, nr 94/3 i nr 914/4. Ogródek działkowy nr 44 zlokalizowany był na działce nr 914/4, natomiast pod realizację inwestycji i jej linie rozgraniczające to działka nr 914/3. Wobec tego stanowisko organów obu instancji odpowiada treści cytowanych wyżej przepisów. Z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, iż działka nr 914/4 nadal pozostaje we władaniu Polskiego Związku Działkowców, wobec tego twierdzenia skarżącej, iż ogród działkowy został zlikwidowany nie są uzasadnione. Z treści decyzji o znid z dnia [...] maja 2011 r. wynika, iż działka nr 914/4 została objęta tą decyzją, lecz nie jest to obszar zakreślony liniami rozgraniczającymi tej inwestycji. Z treści decyzji wynika, że działka nr 914/4 na podstawie art. 11f pkt 8 lit. i specustawy drogowej została uwzględniona, jako ta w stosunku do której zachodzi konieczność określenia ograniczenia z korzystania, w związku z koniecznością przeprowadzenia prac dostosowujących znajdującą się na niej infrastrukturę do potrzeb inwestycji drogowej – pkt VII ppkt 5 decyzji. Z treści art. 11f ust. 2 specustawy drogowej wynika, że do tej kategorii ograniczeń stosuje się odpowiednio art. 124 ust. 4 – 7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powołane przepisy nakładają na podmiot korzystający z ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego po zakończeniu prac – art. 124 ust. 4 u.g.n., przewidując również możliwość wypłaty odszkodowania gdyby nie było możliwe przywrócenie do stanu poprzedniego. Wynika z tego, iż istnieje możliwość ubiegania się o odszkodowanie za poniesione straty lecz w innym trybie. Z wniosku skarżącej wynika jednoznacznie, iż domaga się wypłaty odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1g specustawy drogowej. Z tych względów Sąd uznał, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) Sąd skargę oddalił.