II SA/Rz 730/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek – Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi "A." Sp. j. na postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego -skargę oddala- II SA/Rz 730/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi A Sp. j. z siedzibą w K. jest postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] (znak: [...]), utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w R. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], znak [...]. W podstawie prawnej organ powołał art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 28 i art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej k.p.a.) oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustwy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 ze zm.). Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. A Sp. j. z siedzibą w K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Weterynarii w R. z wnioskiem o wydanie decyzji zobowiązującej do wykonania miejsca do składowania obornika w miejscowości W. dla fermy należącej do Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" w J. oraz wstrzymanie produkcji chowu drobiu do czasu wykonania miejsca do składowania obornika. Zdaniem Spółki ferma nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych, jaki musza spełniać gospodarstwa w przypadku gdy zwierzęta lub środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego pochodzące a tych gospodarstw są wprowadzane na rynek (Dz.U. Nr 168, poz. 1643 – zwane dalej rozporządzeniem MRiRW z dnia 18.09.2003 r.). Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Powiatowy Lekarz Weterynarii w R. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], znak [...], działając na postawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "[...]" w J. prowadzi działalność gospodarczą w miejscowości W. w zakresie utrzymywania drobiu towarowego. Działalność ta została zarejestrowana w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w R. i widnieje w rejestrze podmiotów nadzorowanych, prowadzonym przez organ. Powiatowy Lekarz Weterynarii w R. podał, że wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia przez Spółdzielnię działalności gospodarczej oraz możliwości działania organu w przypadku naruszenia wymagań weterynaryjnych wynikają z art. 8 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 1 pkt 1 lit. n) ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt /Dz.U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 ze zm. – zwana dalej ustawą o ochronie zwierząt (...)/. Wskazując na art. 8 ww. ustawy organ podał, że stroną postępowania jest podmiot prowadzący działalność nadzorowaną w rozumieniu art. 1 ustawy o ochronie zwierząt (...), a postępowanie w tych sprawach wszczynane jest z urzędu przez upoważniony organ Inspekcji Weterynaryjnej. Dalej powołując się na art. 28 k.p.a. podał, że o tym czy określonemu podmiotowi służy prawo strony decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają określone prawa lub obowiązki. Samo złożenie wniosku nie czyni z podmiotu strony postępowania, musi on wykazać, że ma materialno-prawny interes uczestnictwa w danej sprawie. W okolicznościach sprawy wnioskująca Spółka nie wskazała przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a w konsekwencji który uprawniałby do żądania podjęcia stosownych czynności przez organ I instancji. Spółka nie wykazała istnienia po jej stronie interesu prawnego, który pozwalałaby na uznanie jej za stronę postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A Sp. j. z siedzibą w K. – zastępowany przez pełnomocnika rad. pr. W. M. i wniósł o jego uchylenie w całości. Zdaniem żalącego, wbrew poglądowi organu, w sprawie nie zaszła podstawa do odmowy wszczęcia postępowania, określona w art. 61a § 1 k.p.a. W toku postępowania nie wyjaśniono czy żądanie z dnia [...] kwietnia 2012 r. pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. czy też od podmiotu, który tylko pozostaje w błędnym przekonaniu, że jest stroną postępowania. Organ mając wątpliwości co do statusu strony w postępowaniu winien podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia czy wnioskodawca spełnia wymogi określone w art. 28 k.p.a., poprzez wezwanie tego podmiotu do wykazania interesu prawnego poprzez przytoczenie faktów z jakich ten interes wywodzi oraz wskazania przepisu prawa dającego tytuł do domagania się wydania przez organ decyzji. Złożone podanie spełnia wymogi z art. 63 § 2 k.p.a., tak więc dalsze fakty, tj. status strony – winny być ustalane przez organ z urzędu, zgodnie z art. 7 k.p.a. W dalszej części Spółka wskazała na uciążliwości, jakie powoduje, dla środowiska wywożenie przez RSP "[...]" z fermy w W. obornika i przywożenie go do zakładu zlokalizowanego w J., a który sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością na której zlokalizowany jest A Sp.j., prowadzący działalność z zakresu usług hotelowych i gastronomii. Strona składająca zażalenie interes prawny wywiodła z regulacji zawartej w rozporządzeniu MRiRW z dnia 18.09.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych, jaki muszą spełniać gospodarstwa w przypadku gdy zwierzęta lub środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego pochodzące a tych gospodarstw są wprowadzane na rynek (Dz.U. Nr 168, poz. 1643). Podkreśliła, że Spółdzielnia "[...]" prowadzi produkcję z naruszeniem prawa polegającym na nieposiadaniu urządzenia na obornik w zakładzie w W. i przewożeniu go w celu składowania na nieruchomości w J. Z tej przyczyny strona bezsprzecznie ma tytuł by wywodzić swój interes prawny i domagać się ochrony w postaci decyzji właściwego organu inspekcji weterynaryjnej. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewódzki Lekarz Weterynarii postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał stanowisko Powiatowego Lekarza Weterynarii, odmawiające przypisania Spółce przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, stosownie do jej żądania zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012r. Wskazał, że podstawę prawną do wszczęcia takiego postępowania stanowią przepisy art. 8 ustawy o ochronie zwierząt (...) oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 18.09.2003 r., które odnoszą się do sfery praw i obowiązków RSP "[...]" i nie uprawniają osób trzecich, w tym żalącej się Spółki, do kierowania do organów Inspekcji Weterynaryjnej żądania spełnienia określonych w nim obowiązków. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i poglądy doktryny dotyczące interesu prawnego organ wskazał, że Spółce nie przysługuje status strony w myśl art. 28 k.p.a., bowiem nie podała ona normy materialnego prawa administracyjnego, która przesądzałaby o charakterze strony. Jako nietrafny organ ocenił zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Końcowo wskazano, że podstawę ochrony interesu faktycznego Spółki mogą stanowić art. 222 §2 w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego, których zastosowanie może nastąpić w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył A Sp. j. z siedzibą w K. – zastępowany przez pełnomocnika rad. pr. W. M., wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zdaniem strony skarżącej organy obu instancji niezgodnie z prawem odmówiły uznania jej za stronę postępowania w sprawie zobowiązania Spółdzielni "[...]" do usunięcia naruszenia polegającego na braku na fermie, prowadzonej w miejscowości W., wymaganego miejsca do składowania obornika oraz wstrzymania działalności do czasu usunięcia tego naruszenia, prowadzonego na podstawie art. 8 ustawy o ochronie zwierząt (...). W kierowanych do organów pismach dostatecznie wykazano, że przysługuje jej status strony zgodnie z art. 28 k.p.a. oraz że legitymuje się interesem prawnym wynikającym z § 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z 19.09.2003 r. Wbrew stanowisku organów przepisy te nie odnoszą się wyłącznie do sfery praw i obowiązków Spółdzielni "[...]". Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu postanowienia pouczenia o możliwości ochrony interesu prawnego na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego i powołując się na uchwałę NSA z dnia 11 października 1999 r., sygn. akt OPS 11/99, podano, że z uwagi na posiadany interes prawny, a nie faktyczny, skarżąca posiada status strony postępowania i niezależnie od postępowania cywilnego, może skutecznie żądać od organów Inspekcji Weterynaryjnej przeprowadzenia postępowania mającego na celu usunięcie przez Spółdzielnię stwierdzonych uchybień. Reasumując strona skarżąca podniosła, że odmawiając wszczęcia postępowania organy naruszyły art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 18 września 2003 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Aby usunąć z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (tu postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, bądź przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 litera a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej "P.p.s.a."). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych ustawach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Trzeba tez podkreślić, że sądowa kontrola legalności – stosownie do przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. – sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie oraz wydane w pierwszej instancji postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. w granicach określonych przepisami ustaw powołanych wyżej, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 61 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei art. 61 a K.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wspomniany wyżej przepis stanowił dla organów Inspekcji Weterynaryjnej podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, czego – pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. – domagała się strona skarżąca. Nie posiada ona w okolicznościach niniejszej sprawy – wg organów orzekających – przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., co w konsekwencji prowadziło do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie cyt. wyżej art. 61a K.p.a. Jak wynika z w/w pisma z dnia [...] kwietnia 2012 r., skierowanego do Powiatowego Inspektora Weterynarii w R., strona skarżąca zawarła w nim żądanie natychmiastowego wydania decyzji zobowiązującej do wykonania miejsca do skłania obornika w miejscowości W. dla fermy należącej do RSP "[...]" w J., jak również wstrzymania produkcji chowu drobiu do czasu wykonania miejsca do składania obornika. Wg twierdzeń skarżącej legitymuje się ona interesem prawnym wynikającym z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych, jakie muszą spełniać gospodarstwa w przypadku, gdy zwierzęta lub środki spożywcze pochodzenia z tych gospodarstw są wprowadzone na rynek (Dz.U. Nr 168, poz. 1643), który stanowi: "W gospodarstwie, z którego zwierzęta lub środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego wprowadzanie są na rynek, powinny znajdować się wydzielone miejsca do składowania obornika". Wywiodła jednocześnie, że ferma w miejscowości W. nie spełnia tego wymogu, zatem prowadzenie gospodarki odpadami z pominięciem tego wymogu (obornik z tej fermy jest przewożony i składowany na fermie w miejscowości J.) narusza interes prawny strony skarżącej. Nielegalne działanie RSP "[...]" w J. skutkuje bowiem "ogromnymi uciążliwościami" dla nieruchomości sąsiedniej, na której prowadzona jest przez stronę skarżącą działalność gospodarcza. Przedmiotem osądu pozostaje więc kwestia, czy prawidłowo został zastosowany art. 61a K.p.a., z uprzednią kwalifikacją żądania zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2002 r. jako wniesionego przez osobę nie będącą stroną (A Sp. jawna). Nie jest trafny zarzut skargi, jakoby organy naruszyły wspomniany wyżej art. 61a w związku z art. 28 K.p.a. oraz § 1 pkt 2 w związku z art. 28 K.p.a. oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 września 2003 r. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym opiera się na materialnoprawnej kategorii interesu prawnego, co oznacza, iż z prawa materialnego musi zostać wywiedziona norma przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji administracyjnej. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, jak również kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Za NSA należy też podkreślić, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest ten podmiot, którego własny interes prawny, jego określone prawa lub obowiązki podlegają na podstawie normy prawnej konkretyzacji (wyrok z dnia 10.03.1989 r., IV SA 1254/88 oraz postanowienie z dnia 15 grudnia 1998 r., II SA 1551/98). Mając na uwadze powyższe oraz w świetle okoliczności niniejszej sprawy należy uznać, że organy orzekające prawidłowo wywiodły, iż strona skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym "stosownie do jej pisma z dnia [...].04.2012 r.", czyli przestrzegania wymagań weterynaryjnych określonych powołanym wyżej rozporządzeniem MRiRW z dnia 18 września 2003 r. (nie mogła więc skutecznie wszcząć postępowania). Z akt sprawy wynika, ze RSP "[...]" w J. prowadzi w W. działalność gospodarczą w zakresie hodowli drobiu towarowego i działalność ta została zarejestrowana w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w R. oraz wykazana jest w rejestrze podmiotów nadzorowanych prowadzonym przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w R. Zobowiązana jest przy prowadzeniu tej działalności do przestrzegania warunków weterynaryjnych określonych w/w rozporządzeniem MRiRW z dnia 18 września 2003 r., a więc m.in. wydzielenia miejsca do składania (§ 1 pkt 2). W przypadku stwierdzenia przez powiatowego lekarza weterynarii, że przy prowadzeniu działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 lit. a – n, p lub art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, są naruszane wymagania weterynaryjne określone dla tej działalności, w zależności od zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, wydaje on decyzję nakazującą usunięcie uchybień w określonym terminie (art. 8 ust. 1). Z przepisów art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt w związku z § 1 pkt 2 rozporządzenia powoływanego przez stronę skarżącą (czyli MRiRW z dnia 18.09.2003 r.) nie wynikają dla niej żadne uprawnienia lub obowiązki (nie obejmują swą dyspozycją skarżącej jako właścicielki działki sąsiadującej z działką RSP "[...]", której dotyczy obowiązek z § 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia), nie ma więc przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., nie jest tym samym legitymowana do żądania wszczęcia postępowania w tym zakresie. Z tych przyczyn i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.