II SA/Rz 730/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uznania zasiłku celowego za świadczenie nienależnie pobrane uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Przedmiotem skargi M.C. i J.C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uznania zasiłku celowego za świadczenie nienależnie pobrane wydana w następującym stanie sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] przyznał M. i J.C. zasiłek celowy w wysokości 2 razy po 12 568, 80 zł (I i II transza) oraz 16 758, 40 zł (III transza) na pokrycie wydatków związanych z usunięciem skutków ulewnych deszczy z przeznaczeniem na budowę nowego domu mieszkalnego na stanowiącej ich współwłasność działce o nr 1152 położonej w O. w związku z koniecznością rozbiórki należącego do nich budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Kierownik GOPS w [...] działając z up. Wójta Gminy I. uznał przyznany ww. decyzją zasiłek celowy w wysokości 41 896,00 zł za nienależnie pobrany w całości oraz zobowiązał M. i J.C. do jego zwrotu w całości w terminie 14 dni od dnia uostatecznienia się decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż zasiłek celowy mógł zostać wykorzystany tylko na cel, na który został przyznany. Przed jego wypłatą strony zostały poinformowane o obowiązku rozliczenia świadczenia za pomocą imiennych faktur lub rachunków potwierdzających wykorzystanie zasiłku zgodnie z jego przeznaczeniem (pismem z dnia 20 grudnia 2012 r., 7 lutego 2013 r., 5 marca 2013 r., 16 kwietnia 2013 r.) i w oświadczeniu z dnia 19 marca 2013 r. zobowiązały się, że przedstawią rachunki w terminie 2 lat od daty wpływu środków na konto bankowe. Zasiłek został wypłacony przez GOPS w dniu 29 maja 2013 r., a zatem termin rozliczenia wskazany przez stronę upłynął 29 maja 2015 r. i strony do chwili obecnej nie przedstawiły wymaganych dokumentów. Po myśli art. 6 pkt 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej "u.p.s.") świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Brak stosownego fakturowego rozliczenia należy traktować jako brak potwierdzenia prawdziwości złożonych informacji o przeznaczeniu zasiłku, co skutkuje uznaniem go za nienależnie pobrany. Organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 104 ust.4 u.p.s. i odstąpienia od żądania zwrotu z uwagi na dobrą sytuację finansową rodziny przy dochodzie rodziny przekraczającym kryterium dochodowe rodziny o 1. 487,60 zł Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożyli M.i J.C. wskazując na swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną. Jednocześnie podnieśli, iż rozliczą się z zasiłku celowego po zakończeniu postępowania w sprawie zasiłku celowego z przeznaczeniem na rozbiórkę zniszczonego przez ulewne deszcze budynku mieszkalnego. Opisaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm. dalej "k.p.a.") oraz art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że podstawą zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny jest art. 98 u.p.s. Zasadnie organ zastosował ten przepis wobec niespornych ustaleń, iż odwołujący mimo upływu terminu wynikającego z pisma z dnia 16 kwietnia 2013 r. oraz oświadczenia stron z dnia 19 marca 2013 r. nie przedłożyli rozliczenia przyznanej pomocy - nie udokumentowali bowiem wydatkowania kwot przyznanego zasiłku i nie wywiązali się z rozliczenia świadczenia za pomocą imiennych faktur rachunków/rachunków potwierdzających wykorzystanie zasiłku zgodnie z jego przeznaczeniem mimo pouczenia, że będzie to skutkować zwrotem wypłaconego zasiłku, w razie konieczności przymusowym jego ściągnięciem. Słusznie przy tym uznał organ I instancji, że rozstrzygnięcie sprawy przyznania zasiłku celowego na rozbiórkę budynku zniszczonego w trakcie powodzi w 2010 r. nie ma żadnego znaczenia dla rozliczenia kwoty zasiłku celowego wypłaconego na podstawie decyzji z 2011 r., jest to bowiem odrębne postępowanie. Kolegium za prawidłowe uznało stanowisko organu w zakresie uznania braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 104 ust.4 u.p.s., tj. do odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Przesłanką odstąpienia w myśl tej regulacji jest ustalenie, że w sprawie mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym, w szczególności, gdy żądanie zwrotu stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy. Z ustaleń organu wynikało, że M. i J.C. są małżeństwem i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Wybudowali nowy dom, który jest zamieszkały również przez ich córkę S. i jej dwie córki, przy czym rodziny prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe. Dom jest wykończony i wyposażony w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Wysokość dochodu rodziny skarżących przekracza kryterium dochodowe dwuosobowej rodziny wynoszące 1. 028, 00 zł o 1. 487, 60 zł. Sytuację finansową rodziny, która mogłaby uzasadniać zastosowanie tej regulacji organ I instancji ustalił samodzielnie na podstawie zaświadczeń odpowiednich instytucji. Postawa odwołujących - niewyrażenie zgody na podpisanie wywiadu środowiskowego, nieprzedstawianie oświadczenia wyjaśniającego przyczyny odmowy, zaświadczeń poświadczających stan zdrowia ani żadnych innych dokumentów - niewątpliwie świadczy o brak współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 4 u.p.s. Brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego służącego ustaleniu sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej stron ubiegających się o świadczenie oraz ustalenia organu dawały mu podstawę do jednoznacznego ustalenia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w przepisie art. 104 ust. 4 u.p.s. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.i J.C. podnieśli, że decyzja jest dla nich krzywdząca i niezgodna z prawem. Pieniądze otrzymali w związku z koniecznością budowy nowego budynku mieszkalnego w miejsce zniszczonego w czasie powodzi i przeznaczonego do rozbiórki domu, w którym mieszkali wraz z córką i dwoma wnuczkami. Wyjaśnili, że zwrócili się do organu z kolejnym wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na rozbiórkę domu i wskazali, że rozliczeń dokonają po otrzymaniu tych pieniędzy. W chwili obecnej czekają na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w powyższej sprawie. Zaprzeczyli jakoby nie współpracowali pracownikami podając, że pracownik GOPS - u nie stawił się u nich celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i spasania protokołu. Wtedy przedstawiliby żądane zaświadczenia Skarżący są osobami starszymi i schorowanymi. Na budowę domu zaciągnęli kredyt, ponieważ przyznany zasiłek był niewystarczający na realizację tego celu. Dodatkowo PINB w [...] nałożył na nich karę w wysokości 60 000 zł. Rozliczą się z pieniędzy po dokonaniu rozbiórki domu. Podali, że znajdują się w trudnej sytuacji materialnej i finansowej: rata kredytu wynosi 1. 200 zł, ponadto ponoszą koszty opłat za media i swojego utrzymania mając do dyspozycji emeryturę męża w wysokości 1. 350 zł oraz jej w wysokości 275 zł. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Sąd uwzględnił skargę M.C. oraz J.C. z przyczyn, które obowiązany był dostrzec z urzędu. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga została przez Sąd uwzględniona, albowiem decyzje Organów obu instancji nie odpowiadają prawu. Organy na skutek nieuwzględnienia istotnych dla sprawy okoliczności, dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Organy obu instancji zgodnie uznały, że zasiłek celowy pobrany przez Skarżących w wysokości 41’896 zł na pokrycie wydatków związanych z usunięciem skutków ulewnych deszczy, z przeznaczeniem na budowę nowego domu mieszkalnego na działce nr 1152 położonej w O., przyznany na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], jest świadczeniem nienależnie pobranym przez wnioskodawców. Na tej podstawie nałożono na Skarżących obowiązek zwrotu w całości kwoty wypłaconego zasiłku. Jako przyczynę uznania, że zasiłek celowy został pobrany w sposób nienależny podano w uzasadnieniu rozstrzygnięć nieprzedłożenie w terminie zażądanych od Stron faktur potwierdzających wykorzystanie przyznanego zasiłku zgodnie celem świadczenia tj. budową domu. Według Organu pierwszej instancji, nieprzedłożenie stosownego rozliczenia w postaci imiennych faktur, należało potraktować jako brak potwierdzenia prawdziwości złożonych informacji co do przeznaczenia zasiłku celowego. Z treści decyzji wynika, iż zasiłek celowy z art. 40 u.p.s., został przyznany na określony cel i mógł być wykorzystany wyłącznie zgodnie z nim. Jednocześnie Wójt Gminy [...] jednoznacznie stwierdza w swej decyzji, że J.C. oraz M.C. wybudowali nowy dom, który jest zamieszkały przez rodzinę. SKO w zaskarżonej do WSA decyzji potwierdziło te ustalenia, utrzymując w mocy decyzję Organu pierwszej instancji. W świetle art. 6 pkt 16 u.p.s. zawierającego definicję nienależnie pobranego świadczenia, za takie na gruncie powyższej ustawy można uznać świadczenie uzyskane : 1) na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji; 2) lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Podane w tym przepisie przesłanki wyraźnie wskazują na pierwotne podstawy nienależności przyznanego świadczenia, czyli takie które obarczają proces pobierania świadczenia pieniężnego (np. na przyznanie świadczenia wskutek podania przez wnioskodawcę nieprawdziwych okoliczności). Innymi słowy, warunkiem powstania obowiązku zwrotu jest wykazanie stosownymi dowodami, że pobieranie świadczenia odbywało się z naruszeniem prawa stanowiącego przesłankę jego zwrotu. Wyrażone w rozstrzygnięciu decyzji żądanie zwrotu stanowi deklarację, że w przeszłości doszło do pobrania świadczenia z naruszeniem prawa, które zrodziło cechę nienależności świadczenia (por. W. Maciejko, Zwrot nienależnie pobranych świadczeń z zabezpieczenia społecznego, Przemyśl – Rzeszów 2011 r., s. 206 i 207). Dlatego też, warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie (np. zasiłek celowy) zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne, jedna przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. IV SA/Po 489/13, LEX). Zaprezentowany przez Wójta Gminy [...] oraz SKO sposób wykładni pojęcia "świadczenie nienależnie pobrane", nie odpowiada ustawowej definicji tego świadczenia. Organy pomocy społecznej pomyliły tryb obowiązujący przy orzekaniu o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz zwrotu tego świadczenia z trybem określonym w art. 11 u.p.s., który stanowi: W przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Dokonane przez Organy ustalenia stanu faktycznego nie potwierdzają kluczowego w niniejszego sprawie stwierdzenia, że skarżący uzyskali zasiłek celowy na podstawie nieprawdziwych informacji, jak i że nie poinformowali o takiej zmianie swej sytuacji osobistej czy materialnej, która wykluczałaby przyczyny przyznania zasiłku – art. 6 pkt 16 u.p.s. Co więcej, materiał dowodowy nie potwierdza nawet takiego sposobu wykładni powyższej regulacji u.p.s., który w sposób błędny przyjęły Organy, a więc że skarżący nie wykorzystali przyznany im zasiłek celowy na budowę nowego domu, tj. na cel określony w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. Jako cel przyznania świadczenia w sposób wyraźny określono w decyzji – budowę nowego domu na działce o nr 1152. Zarówno Organ pierwszej jak i drugiej instancji przyjęły za pewne, że taki dom został przez skarżących wybudowany. Wójt Gminy [...] zawarł w uzasadnieniu decyzji dokładny opis wyposażenia domu, który kończy ocena, iż obiekt ten zapewnia rodzinie godziwe warunki mieszkaniowe. W świetle tych wyjaśnień oraz wyjaśnień strony Skarżącej, nie można było przyjąć że cel przyznania zasiłku w postaci budowy domu nie został przez świadczeniobiorców zrealizowany. Ponadto, Sąd nie mógł też pominąć skutków prawnych wynikających z decyzji SKO z dnia [...] września 2011 r., nr [...]. SKO mocą w/w decyzji uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w części określającej terminy wypłaty zasiłku oraz warunki wypłaty poszczególnych jego części w postaci obowiązku rozliczenia się z zasiłku poprzez doręczenie do GOPS oryginałów imiennych faktur/rachunków potwierdzających wykorzystanie poszczególnych transz zasiłku. SKO w przytoczonej decyzji, całkiem zasadnie wywodzi, że warunek polegający na przedstawieniu faktur i rachunków w określonym terminie, pod rygorem niewypłacenia kolejnej partii zasiłku, nie znajduje oparcia w jakimikolwiek przepisie prawa. Oznacza to, że Organy w sposób nieuprawniony żądały od skarżących przedłożenia faktur potwierdzających wydatkowanie przyznanego świadczenia na cel w postaci budowy domu. Taki obowiązek na skarżących nie ciążył, co jeszcze mocniej świadczy o nielegalności wydanych w sprawie decyzji. Z powodu oczywistego naruszenia przepisów K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym, tj. art. 7, 77 i 80 K.p.a., oraz naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 6 pkt 16, art. 98 i art. 104 ust. 4 u.p.s., które to naruszenia miały istotny wpływ na ustalony wynik sprawy, gdyż nie wykazano ustawowych przesłanek świadczenia nienależnie pobranego z art. 6 pkt 16 u.p.s., skarga musiała odnieść zamierzony przez Skarżących skutek. Jako niezgodną z prawem należało uznać decyzję zobowiązującą do zwrotu kwoty 41’896 zł, która w stwierdzonych okolicznościach faktycznych nie mogła zostać uznana za świadczenie nienależnie pobrane. Organy ponownie prowadząc postępowanie, obowiązane będą uwzględnić ocenę prawną swych działań, co winno prowadzić do rozważenia zaistnienia podstaw do umorzenia wszczętego postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia – zasiłku celowego. Z przedstawionych powodów Sąd orzekł o uchyleniu decyzji Organów obu instancji na podstawie art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Uchylone decyzje nie wywołują skutków prawnych do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.