II SA/Rz 731/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Stanisław Śliwa Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej w J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej w J. kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 731/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm. zwana dalej w skrócie P.b.) po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] nakazującej Gminie Miejskiej [...] wyłączyć z użytkowania budynek komunalny o funkcji mieszkalnej oznaczony nr 40 usytuowany na działce nr 2197/1 w J. przy ul. R. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nakazał Gminie Miejskiej wyłączenie z użytkowania budynku komunalnego o funkcji mieszkalnej nr 40 usytuowanego na działce nr 2197/1 przy ul. R. w J. w terminie do 25 lipca 2009r. W odwołaniu Gmina wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu skarżąca podała, że przepis art. 68 P.b. ma zastosowanie w przypadku bezpośredniego zawalenia się budynku, gdy stan budynku stwarza niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w żaden sposób nie udowadnia zasadności podjętej decyzji i zawiera lakoniczne twierdzenia o złym stanie budynku. Kontrola stanu technicznego oraz użytkowania budynku odbyła się bez udziału stron oraz nie dostarczono do wglądu protokołu oględzin budynku, co narusza przepisy k.p.a. Nieszczelność dachu, zbutwiałe krokwie więźby dachowej, nieszczelne przewody kominowe, miejscowe odsłonięcia instalacji elektrycznej istnienie, których przyznaje skarżąca nie stanowić podstawy do wyłączenia całego budynku z użytkowania, gdyż można je z łatwością naprawić, a rygor natychmiastowej wykonalności nałożono przedwcześnie. Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji i nakazał Gminie Miejskiej wyłączenie z użytkowania budynek komunalny o funkcji mieszkalnej oznaczony nr 40 usytuowany na działce nr 2197/1 przy ul. R. w J. w terminie do 25 lipca 2009r. oraz zarządził wykonanie doraźnego zabezpieczenia budynku przez wejściem osób postronnych poprzez zlikwidowanie (zabicie deskami) otworów okiennych i drzwiowych na parterze budynku w terminie do 31 lipca 2009r. i umieszczenie na budynku w widocznym miejscu zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz o zakazie jego użytkowania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podał, że w dniu 15 czerwca 2009r. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem przedstawicieli Gminy Miejskiej [...]. W trakcie rozprawy dokonano wizji budynku i opisano jego stan w protokole oraz wykonano zdjęcia budynku, które znajdują się w aktach sprawy. W rozprawie brali też udział przedstawiciele Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, którzy oświadczyli, że stan budynku jest im dobrze znany z racji jego administrowania. Organ wyjaśnił, że przepis art. 68 P.b. nie przewiduje sporządzenia ekspertyzy dla wyłączenia budynku z użytkowania, a całość zgromadzonego materiału dowodowego uzasadnia wyłączenie wymienionego budynku z użytkowania. Znaczne pofałdowania połaci dachowej, świadczące o miejscowych ugięciach konstrukcji, przegnitych i zbutwiałych krokwiach i łatach, drewniana klatka schodowa w złym stanie technicznym, grożąca złamaniem, na piętrze w rejonie mieszkania nr 9 widoczne załamania posadzki i w tym miejscu na parterze widoczne ugięcie stropu w mieszkaniu nr 2, liczne rysy i pęknięcia na ścianach i suficie. Organ zreformował decyzję, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyznaczył terminu nakazanego obowiązku, co jest niezgodne z art. 68 P.b. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina Miejska [...] zarzucając naruszenie art. 7 i art. 10 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżąca podała, że w postępowaniu w charakterze strony występowała Gmina Miejska [...], mimo że w trakcie postępowaniu wyszła na jaw okoliczność, że zarząd nieruchomością wykonuje Przedsiębiorstwo Gospodarki komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. Powinnością organu było wyjaśnienie relacji między skarżącą a wymienioną spółką i przyznanie jej praw strony zapewniając jej czynny udział w postępowaniu oraz doręczając decyzje. Organ pozbawił się możliwości ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności statusu spółki jako użytkownika nieruchomości. Pominięcie spółki jako strony oznacza naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca zarzuciła niewykonalność zaskarżonej decyzji, gdyż na wyłączenie budynku z użytkowania otrzymała wyłącznie 11 dni, co oznacza, że organ pominął regulacje art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 31, poz. 266 z 2005r) traktującą o okresie wypowiedzenia umowy lokalu, który wymaga opróżnienia z w związku z potrzebą przeprowadzenia remontu. Do skargi skarżąca dołączyła Uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2007r. w sprawie oddania nieruchomości w użytkowanie oraz umowę użytkowania z dnia 29 kwietnia 2008r. zawartą przez Gminą Miejską z Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem stwierdził przesłankę dającą podstawę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, iż interes prawny i obowiązek, o którym mowa w art. 28 k.p.a. winien być indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi, będącymi przesłankami stosowania przepisów prawa materialnego. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 k.p.a. lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może, czy powinna uzyskać konkretne korzyści, albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona – tak rozumiana – wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego (patrz. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz" wyd. 6 Wyd. C. H. BECK str. 233). Interes prawny może być też wywodzony ze stosunków cywilnoprawnych, w których pozostają strony postępowania administracyjnego (po. cit. str. 231). Z dołączonej do skargi uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2007r. wynika, że Rada Miasta przekazała w bezpłatne użytkowanie na okres 9 lat Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. nieruchomości w których znajdują się lokale stanowiące mieszkaniowy zasób Gminy Miejskiej wraz z gruntami przyległymi do budynków według wykazu określonego w załącznik nr 1 do uchwały. Budynek zlokalizowany przy ul. R. [...] wymieniony jest pod numerem 94 wykazu. Z umowy użytkowania z dnia 29 kwietnia 2008r. wynika natomiast, że PGKiM wykonuje zarząd budynkami przekazanymi w użytkowanie. Zgodnie z art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym, zatem podstawą wywodzenia interesu prawnego dla realizacji normy wynikającej z art. 28 k.p.a. jest przepis prawa materialnego. Stosownie do art. 68 § 1 pkt 1 P.b., który jest podstawą prawną zaskarżonej decyzji, nakaz wyłączenia budynku z użytkowania może być skierowany do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją. W postępowaniu tym wymieniony podmiot nie był stroną postępowania i bez własnej winy został pozbawiony w nim udziału, a to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a obligowało Sąd do uwzględnienia skargi. Wadą tą dotknięte są decyzje obydwu instancji i dlatego na mocy art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzje pierwszej i drugiej instancji. Sąd nadto stwierdza, że adresatem obowiązku wynikającego z art. 68 § 1 pkt 1 P.b. winien być zarządca obiektu budowlanego z racji wykonywanych czynności, co nie zmieni faktu, że obowiązek zapewnienia lokali zamiennych będzie spoczywał na właścicielu obiektu w tym przypadku Gminie Miejskiej. Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienie się wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a, a na ich wysokość złożył się uiszczony wpis i koszty zastępstwa procesowego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zapewni udział wszystkim stronom postępowania zgodnie z art. 10 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd pominął merytoryczną oceną zarzut skargi odnośnie pominięcie przy określaniu terminu wyłączenia budynku z użytkowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 31, poz. 266 z 2005r.). Zarzut ten będzie przedmiotem oceny organu w ponownie prowadzonym postępowaniu.