II SA/Rz 732/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w domu pomocy społecznej -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 2 pkt 2 b i 3 i art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 175, z 2009 r., poz. 1362 ze zm.; dalej u.p.s.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] ustalającą opłatę za pobyt małoletniej J. W. w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci [...] w S. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że zarzuty odwołania są chybione i nie znajdują oparcia w przepisach prawa. W rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej określające obowiązek wnoszenia opłat z tytułu umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej. Art. 61 tej ustawy określa kolejność osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów utrzymania osoby umieszczonej we wskazanej placówce. Z treści tego przepisu wynika, że w stosunku do osoby małoletniej obowiązek taki ciąży na rodzicach, jeżeli znajdują się oni w sytuacji majątkowej pozwalającej ten obowiązek spełniać. Ustawa przyjmuje, że warunek taki jest spełniony wówczas, gdy dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, określonego w przepisach prawa. W stanie faktycznym sprawy odwołujący spełniają ten wymóg. Ich małoletnia córka J. była umieszczona w DPS na podstawie decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] od dnia 14 grudnia 2006 r. do 13 kwietnia 2009 r. Z tego tytułu Gmina [...] ponosiła zastępczo koszty umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczej, gdyż rodzice odmówili podpisania umowy o finansowanie pobytu dziecka w DPS. Ustalona w postępowaniu sytuacja finansowa ma rodziny, zwłaszcza jej dochód, w latach 2006-2009 pozwalała na pomieszczenie kosztów umieszczenia dziecka w placówce sprawującej nad nim opiekę. DPS, jako podmiot niepubliczny od grudnia 2006 r. do kwietnia 2009 r. był prowadzony na zlecenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Wskazane okoliczności uzasadniają ustalenie opłaty za pobyt małoletniej J. w DPS. Również zarzuty odwołania wskazujące na umieszczenie małoletniej J. w DPS wbrew woli rodziców oraz błędne wyliczenie dochodu rodziny przy uwzględnieniu zasiłku pielęgnacyjnego, jako dochodu małoletniej, nie mogły prowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż pozostają w sprzeczności z ustalonym stanem faktycznym. W rozumieniu przepisów o pomocy społecznej zasiłek pielęgnacyjny jest składnikiem dochodu rodziny, dlatego był uwzględniony przy jego wyliczeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucili decyzji SKO sprzeczność z zasadami współżycia społecznego, umieszczenie małoletniej J. w ośrodku opiekuńczym niezgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia 17 czerwca 2005 r., nie uwzględnienie obecnej sytuacji życiowej i materialnej rodziny skarżących oraz wpłaconej przez nich kwoty 25 076,84 zł ma poczet pokrycia kosztów pobytu córki w DPS. Skarżący podnieśli także błędne ustalenie dochodu córki przy nie uwzględnieniu wypłacanego jej zasiłku pielęgnacyjnego oraz umieszczenie córki w ośrodku o niewspółmiernie wysokich kosztach. Wreszcie wskazali, że umieszczenie córki w placówce opiekuńczej nastąpiło bez ich zgody. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] oraz o umorzenie należności wynikających z tych decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami skargi, jej podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznając skargę w granicach sprawy bada zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym porządkiem prawnym. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji we właściwym zakresie ustaliły stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy oraz poprawnie wskazały i zrekonstruowały treść norm stanowiących podstawę prawną wydanych decyzji. Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcia organów obu instancji uwzględniają wskazania co do dalszego postępowania, jakie zostały zamieszczone w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 września 2009 roku, sygn. akt II SA/Rz 284/09. J. W., córka skarżących A. i A. W., przebywała w DPS w okresie od 14 grudnia 2006 roku do 13 kwietnia 2009 roku. Podstawą umieszczenia jej w tym ośrodku był wniosek matki z dnia 27 stycznia 2005 roku, oraz decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 roku, nr [...] oraz Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2006 roku, nr [...] odpowiednio o skierowaniu i umieszczeniu J. W. w DPS. DPS jest podmiotem niepublicznym, który w okresie od grudnia 2006 r. do kwietnia 2009 r. (a więc w okresie właściwym dla pobytu J. W.), był prowadzony na zlecenie jednostki samorządu terytorialnego. Zobowiązanymi do ponoszenia opłat za pobyt małoletniej w DPS, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., byli jej rodzice – A. i A. W. Przepisy u.p.s. przewidują dwa reżimy ustalenia opłaty za pobyt w DPS – cywilnoprawny oraz administracyjnoprawny, przy czym nie chodzi tu wyłącznie o tryb ustalenia jej wysokości, ale o sposób nawiązania stosunku zobowiązaniowego stanowiącego podstawę, w oparciu o którą można domagać się jej uiszczenia. W myśl art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. rodzice małoletniego, opłatę za jego pobyt w DPS, wnoszą zgodnie ustaleniami określonymi w umowie zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. W razie braku możliwości zawarcia takiej umowy, opłatę za pobyt w DPS, w drodze decyzji administracyjnej, ustala organ właściwej gminy. Ponieważ na gruncie niniejszej sprawy A. i A. W. odmówili podpisania umowy w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt ich córki w DPS, dlatego organy właściwie przyjęły, że zachodzi konieczność wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w DPS dokonuje się na podstawie art. 60 i 61 u.p.s. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Stosownie natomiast do treści art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. jeżeli osoba umieszczona w DPS jest "osobą w rodzinie" – a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie – podmioty zobowiązane do ponoszenia z tego tytułu opłat wnoszą je, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zestawienie treści obu unormowań pozwala ustalić zasadę, w myśl której opłata za pobyt "osoby w rodzinie" w DPS powinna być uiszczana w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Podmioty zobowiązane do jej uiszczenia podlegają zwolnieniu z tego obowiązku w granicach, w jakich uiszczenie opłaty skutkowałoby obniżeniem dochodu poniżej 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Innymi słowy, jeżeli uiszczenie opłaty z tytułu pobytu "osoby w rodzinie" w DPS w pełnej jej wysokości, tj. w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, nie spowoduje obniżenia dochodu poniżej 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, podmioty zobowiązane do jej zapłaty nie mają możliwości zwolnienia się z tego obowiązku w żadnym zakresie. Prawidłowe zastosowanie powołanych przepisów w niniejszej sprawie wymagało więc w pierwszej kolejności ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania J. W. w DPS oraz ustalenia wysokości dochodu na osobę w rodzinie skarżących A. i A. W. Dopiero po uzyskaniu informacji w tym przedmiocie organy mogły poczynić ustalenia, czy i w jakim zakresie skarżący zobowiązani są do ponoszenia opłaty, o jakiej mowa w art. 60 i 61 u.p.s. Analiza akt sprawy przez pryzmat wskazanych wymogów uzasadnia wniosek, że przyjęte przez organy ustalenia oraz poczynione na ich podstawie działania arytmetyczne były zgodne z prawem. Ograny zgodnie z art. 60 ust. 2 pkt 2 u.p.s. przyjęły, że w zakresie wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania J. W. w DPS w S. wiążące są ustalenia Starosty [...] ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Zaznaczyć przy tym należy, że organy prawidłowo uwzględniły zmiany, jakie następowały w tym zakresie w okresie od 14 grudnia 2006 roku do 13 kwietnia 2009 roku. Wzięły także pod uwagę, że w grudniu 2005 roku oraz w kwietniu 2009 roku J. W. nie przebywała w DPS w S. przez okres pełnego miesiąca. Zastrzeżeń Sądu nie rodzą również ustalenia organów odnośnie wysokości dochodu uzyskiwanego przez rodzinę skarżących. Sąd nie podziela sformułowanych w skardze zastrzeżeń, że nie było podstaw do uwzględnienia w nim otrzymywanego przez ich córkę zasiłku pielęgnacyjnego. Stosownie do art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. W art. 8 ust. 4 u.p.s. zawarto klauzulę enumeracji negatywnej wskazując na źródła, z których środki pieniężne nie wlicza się do dochodu; nie zawarto w niej zasiłku pielęgnacyjnego. Ustalenia poczynione w oparciu o tak zgromadzone informacje dały organom podstawę do trafnego wniosku, że skarżący, z wyłączeniem okresu od 1 stycznia do 30 lipca 2007 roku, zobowiązani są do wniesienia opłaty za pobyt ich córki w DPS w S. w pełnej jej wysokości, a więc zgodnie z art. 60 ust.1 u.p.s., w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Nie są trafne również zarzuty skargi o nieuwzględnieniu przy wydawaniu decyzji aktualnej sytuacji rodzinnej, majątkowej i dochodowej skarżących. Sąd zwraca uwagę, że wysokość dochodu, na podstawie którego rozstrzyga się, czy i w jakim zakresie dany podmiot zobowiązany jest wnieść opłatę za pobyt w DPS ustala się w relacji do okresu tego pobytu, a nie do chwili wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Nie można przychylić się także do zarzutu nieuwzględnienia faktu, że skarżący na poczet zobowiązania wynikającego z pobytu ich córki w DPS uiścili kwotę 25076,84 zł. Zaskarżona decyzja, wydana w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.s., jest decyzją ustalającą. Wskazuje ona jedynie, jakiej wysokości opłatę, w związku z pobytem córki w DPS, zobowiązani są wnieść skarżący. W jej treści dokonuje się wyłącznie ustalenia wysokości zobowiązania w tym przedmiocie, w żaden sposób nie rozstrzyga się natomiast o rozliczeniach. Kwestia ustalenia, jaka cześć opłaty została przez skarżących wniesiona i jaka ewentualnie jej część pozostaje jeszcze do uregulowania może być przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 61 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 3 u.p.s. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, jakoby J. W. została umieszczona w DPS w S. wbrew woli skarżących i wbrew treści postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 17 czerwca 2005 roku, który wskazał ośrodek socjalizacyjny. Twierdzeniom tym przeczy wniosek skarżących, którzy sami ten ośrodek wybrali (k. 1 akt adm.). W konsekwencji brak jest także podstaw do formułowania zastrzeżeń o "umieszczeniu córki w ośrodku opiekuńczym o niewspółmiernie wysokich kosztach". Podkreślić należy, że przy wyborze DPS dla chorego dziecka należy kierować się możliwościami pomocy i opieki, jakimi dysponuje dany ośrodek, a nie tym, jakie będą związane z tym opłaty. Skarżący spełniali ustawowe kryterium dochodowe pozwalające obciążyć ich w pełnym zakresie kosztami związanymi z pobytem ich córki w DPS w S. Weryfikacja negatywna w tym zakresie nie oznaczałaby konieczności przeniesienia jej do ośrodka tańszego. W takiej sytuacji cześć lub całość kosztów związanych z pobytem J. W. w DPS w S. poniosłaby Gmina [...] /art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 u.p.s/. Jeżeli więc w świetle przepisów prawa skarżący byli w stanie uiścić opłatę za pobyt ich córki w DPS w S., to nie mogą zarzucać, że na organach ciążył obowiązek takiego doboru ośrodka dla ich córki, który byłby dla nich względniejszy pod względem związanych z tym obciążeń finansowych. Odnosząc się do naruszenia przez decyzje organów obu instancji zasad współżycia społecznego Sąd stwierdza, iż również ten zarzut nie może zostać uwzględniony. Zasady współżycia społecznego, jako źródło ocen i wartości pozaprawnych, mogą być uwzględniane w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej jedynie wówczas, gdy istnieje ku temu wyraźna podstawa prawna. Innymi słowy, organy administracji publicznej mogą oprzeć swoje rozstrzygniecie o zasady współżycia społecznego, jeżeli przepis prawa tak stanowi. Naczelną zasadą działania organów administracji publicznej jest praworządność, a więc działanie na podstawie i w granicach prawa. Organy nie mają możliwości modyfikowania treści przepisów prawa w oparciu o kryteria spoza systemu prawnego. Jeżeli więc, jak w niniejszej sprawie, przepisy u.p.s. w danych okolicznościach nakazują wydać rozstrzygnięcie o ściśle określonej treści, to organ, by nie narazić się na zarzut działania wbrew prawu – zgodnie z zasadą praworządności – musi takie rozstrzygnięcie wydać. Kwestia ocen moralnych i subiektywnych odczuć stron postępowania oraz organu wydającego decyzję, nie ma znaczenia dla treści rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.