II SA/Rz 732/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 732/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] jest decyzja reformatoryjna Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem uchylono decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w części dotyczącej pkt. II, w którym orzeczono o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość w kwocie 1 019 zł oraz o terminie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Jako podstawę prawną decyzji SKO wskazało art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, określanej dalej k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., określanej dalej u.g.n.). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; A. M., B. M., B. R., B. G., D. T., E. K., F. L., I. N., J. K., M. M., M. M., M. M. - działając imieniem własnym oraz jako przedstawiciel ustawowy małoletniego A. M., M. R., R. M., S. M., T. M., Z. K., B. M. - działając jako przedstawiciel ustawowy małoletnich A. M. i A. M. - wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 463/2, położonej w obr. [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia w/w sprawy, równocześnie wyznaczył Starostę [...] do jej rozpatrzenia. Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w pkt I orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka nr 463/4 o pow. 0,0560 ha (powstałej z podziału działki nr 463/2) obj. Kw nr [...], w pkt II orzekł o zwrocie na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w łącznej kwocie 1 019,00 zł. Jednocześnie organ określił, że kwotę zwaloryzowanego odszkodowania, należy wpłacić w terminie 1 miesiąca od daty wykonalności decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że aktem notarialnym z dnia 22 maja 1970 r., Rep. A Nr [...] sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym F. M., E. M., A. K., K. M., K. M. i M. M. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną nr 1132/40, 554/5 i 550/8, położoną w gm. kat. [...]. Organ ustalił, iż celem nabycia nieruchomości była budowa zalewu na rzece [...], którego lokalizację ustalono decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1967 r., nr [...]. Za zbycie nieruchomości w/w otrzymali odszkodowanie w łącznej kwocie 9 738,00 zł. Starosta ustalił, że dawne parcele nr 1132/40, 545/5 i 550/8, odpowiadają m.in. działce nr 463/2 położonej w obr. [...]. Jednocześnie ustalił krąg spadkobierców po byłych właścicielach nieruchomości nabytej w warunkach wywłaszczenia. Starosta w szczególności zwrócił uwagę, że powstała w wyniku podziału działka nr 463/3, obr. [...] jest objęta linią brzegową zalewu na rzece [...], została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, dlatego należało orzec o odmowie jej zwrotu na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. Natomiast w stosunku do działki nr 463/4, obr. [...], z uwagi na niezrealizowanie na niej celu wywłaszczenia, należało orzec o jej zwrocie na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. Jednocześnie organ ustalił, że zwaloryzowana kwota odszkodowania – ustalona proporcjonalnie do zwracanej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości - wynosi 1 019,00 zł. W odwołaniu od tej decyzji Gmina Miasto [...] wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucono organowi orzekanie o terminie zwrotu odszkodowania bez podstawy prawnej oraz błędne ustalenia dotyczące zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w części dotyczącej pkt II, w którym orzeczono o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość w kwocie 1 019 zł oraz o terminie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Jednocześnie Wojewoda określił, że kwotę zwaloryzowanego odszkodowania należy wpłacić w całości w terminie wykonalności niniejszej decyzji. W uzasadnieniu Wojewoda podzielił w całości ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji i uznał za zasadną argumentację prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podzielił wnioski Starosty sprowadzające się do stwierdzenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na części działki nr 463/2. Istniejący zalew na rzece [...] nie obejmuje aktualnie całości przedmiotowej działki, dlatego zasadne jest dokonanie jej podziału w celu wyodrębnienia części nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a następnie dokonanie jej zwrotu. Celem wywłaszczenia była budowa zalewu na rzece [...], a cel ten został zrealizowany jedynie na części nieruchomości nr 462/2. Skoro nieruchomość podlegająca zwrotowi nie została w pozostałej części wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, dlatego powinna podlegać zwrotowi. Na uwzględnienie zasługiwał zaś zarzut Gminy Miasto [...] dotyczący błędnego ustalenia terminu zwrotu wypłaconego odszkodowania, określonego w zaskarżonej decyzji na "1 miesiąc od daty wykonalności decyzji". Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 142 ust. 1 u.g.n. decyzja winna orzekać o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, zwrocie odszkodowania oraz o terminach zwrotu określonych zgodnie art. 9 u.g.n., tego ostatniego wymogu nie spełniała decyzja Starosty. Skargę na decyzję Wojewody wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Miasto [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewystarczające ustalenie kluczowej dla sprawy okoliczności, tj. tego co mieści się pod pojęciem "budowy zalewu na rzece [...]", 2) art. 137 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na określony przez organ cel wykupu, choć zalew został zrealizowany w przepisanych terminach i w ocenie skarżącego zwracana działka służy celowi wywłaszczenia gdyż znajduje się na niej droga asfaltowa służąca obsłudze zalewu, a reszta stanowi funkcjonalnie związaną z całym zalewem rezerwę powodziową, gdyż przy maksymalnym poziomie piętrzenia lustra wody teren jest zalewany. Zwrócona nieruchomość stanowi zatem grunt wykorzystywany pod budowę zalewu. 3) art. 140 u.g.n. poprzez brak orzeczenia o zwrocie wartości nakładów poczynionych na zwracanej nieruchomości w postaci biegnącej na części nieruchomości drogi asfaltowej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że niedopuszczalnym uproszczeniem jest wnioskowanie, że skoro aktualnie teren objęty zarządem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie obejmuje całej działki nr 462/2, jej reszta winna zostać uznana za niewykorzystaną na cel budowy zalewu. W ocenie Gminy z punktu widzenia przepisów nie jest istotne to w czyim zarządzie jest nieruchomość ale jakie jest jej funkcjonalne przeznaczanie. Wskazała, iż w stosunku do części nieruchomości, co do których orzeczono zwrot pominięto, że stanowi ona w części teren zielony, porośnięty trawą oraz w części fragment drogi asfaltowej biegnącej koło zalewu. W ocenie skarżącej wyżej wskazane przeznaczenie nieruchomości mieści się co do zasady we wskazanym w akcie notarialnym celu wykupu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie po części z powodów w niej podniesionych. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności; Aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 22 maja 1970 r. zawartym w Państwowym Biurze Notarialnym Skarb Państwa nabył od F. M., E. M., A. K., K. M., M. M. i K. M. działki nr 1132/40, nr 554/5 i nr 550/8 o łącznej powierzchni 27,05 arów za kwotę 9 738 zł. W treści § 1 in fine aktu wskazano, iż Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] decyzją z dnia [...] listopada 1967 r., [...] ustalił lokalizację szczegółową zalewu na rzece [...], między innymi na w/w działkach. W § 3 aktu odwołano się zaś do art. 6 ustawy wywłaszczeniowej – w odniesieniu do płatności ustalonej przez biegłego ceny. Innych nawiązań do celu nabycia nieruchomości ani podstawy nie było w tym dokumencie. Parcele gruntowe nr 550/8, nr 554/5 i nr 1132/40 położone w R. objęte dawną księgą wieczystą KW nr [...] zmieniły oznaczenie na działkę nr 38/2 w obr. [...], następnie działka nr 38/2 zmieniła oznaczenie na działkę nr 463 w obr. [...]. Działka nr 463 podzieliła się z kolei na działki nr 463/1 i nr 463/2. Właścicielem działki nr 463/1 (wody stojące) jest Skarb Państwa w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Pismem z dnia 25 stycznia 2007 r. Zastępca Dyrektora do Spraw Zasobów Wodnych Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o wydanie decyzji administracyjnej o wykreśleniu władania tej jednostki m.in. w odniesieniu do działki nr 463/2. Wskazał, że wymienione w piśmie działki położone są poza granicą Max P.P. zbiornika wodnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że Gmina Miasto [...] na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności m.in. działki nr 463/2 o pow. 675 m2. W toku postępowania na wezwanie Starosty Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej zaznaczył na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 zaewidencjonowanej pod nr 24030/2012 czerwonym kolorem linię brzegową zalewu. Z mapy tej wynika, że linia brzegowa oddziela skarpę od jezdni asfaltowej. Z protokołu oględzin dokonanych dnia 19 października 2012 r. wynika zaś, że działka nr 463/2 stanowi fragment skarpy przy rzece [...], następnie ciąg pieszy i rowerowy oraz teren zagospodarowany ogródkiem działkowym, ogrodzonym metalowym ogrodzeniem z siatki. Na ogrodzonym terenie znajduje się blaszany budynek gospodarczy. Nawierzchnia asfaltowa (ciąg pieszo – rowerowy) została wykonana w 2007 r. na istniejącej ścieżce ułożonej z płyt betonowych. Płyty te ułożono w czasie prac związanych z odmulaniem zalewu w latach 1995 – 1997 przez Przedsiębiorstwo [...]. Pismem z dnia 7 sierpnia 2009 r. Zastępca Prezydenta Miasta [...] działając na podstawie art. 136 ust. 2 u.g.n. zawiadomił J. K. o zamiarze użycia nieruchomości oznaczonej jako działka nr 463/2 na inny cel niż określony w akcie notarialnym Rep. [...]. Podobne pismo z dnia 17 września 2009 r. skierował do E. K. Dyrektor Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...]. Wnioski o zwrot w/w nieruchomości złożyli następcy prawni zbywców nieruchomości, którzy wykazali się postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadków. Jak wynika z analizy treści tych postanowień o zwrot nieruchomości z żądaniem wystąpili wszyscy spadkobiercy, w tym małoletni reprezentowani przez przedstawicieli ustawowych – za zgodą Sądu Rejonowego – Sądu Rodzinnego [...]. W toku prowadzonego postępowania zwrotowego na zlecenie organu została wykonana mapa z projektem podziału nieruchomości: działka nr 463/2 została podzielona na działki nr 463/3 – o pow. 0,0115 ha, na której znajduje się część drogi asfaltowej i działkę nr 463/4 o pow. 0,0550 ha z pozostałą częścią drogi (pow. 0,0045 ha) i użytkami oznaczonymi symbolem Bp o pow. 0,0515 ha. Ze sporządzonego operatu szacunkowego z kolei wynika, że rzeczoznawca określając wartość działki nr 463/4 przyjął, że jest ona w całości ogrodzona i zagospodarowana jako ogródek działkowy. Wartość prawa własności działki nr 463/4 o pow. 560 m2 położonej w obr. [...] rzeczoznawca majątkowy wycenił na kwotę 51 436 zł, wartość zwaloryzowanego odszkodowania obliczono proporcjonalnie do powierzchni działki nr 463/4 wynosi 1019 zł. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia organów stanowi przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., według którego: poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Jak wynika z art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) _@POCZ@__@KON@_pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ustawodawca w art. 216 u.g.n. poszerzył zastosowanie przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości między innymi w odniesieniu do nieruchomości nabytych w warunkach wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). W ocenie Sądu decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim nie wiadomo na jakich dowodach opiera się ustalenie, że nabycie w warunkach wywłaszczenia działek objętych aktem notarialnym z dnia 22 maja 1970 r. nastąpiło tylko w celu budowy zalewu na rzece [...]. Cel wywłaszczenia nie wynika jasno z treści tego aktu a jedyną wskazówką, że w ogóle umowa zawierana była w oparciu o przepisy ustawy z 1958 r. jest w zasadzie cytowany wyżej zapis § 3 umowy. Można jedynie przypuszczać, że umowa została zawarta w związku z decyzją lokalizacyjną wspomnianą na końcu § 1 umowy, lecz zapisy umowy absolutnie nie przesądzają, że sama budowa zalewu na rzece [...] to wyłączna causa zawarcia umowy. Żaden z organów nie wskazał na czym oparł swe ustalenia. Przecież nie można wykluczyć, iż z budową zalewu mogły wiązać się także plany utworzenia terenów zielonych, rekreacyjnych dla mieszkańców R. i okolic lub też wykonanie urządzeń (dróg) niezbędnych dla jego odmulania, mogły też zostać przewidziane tereny tzw. zalewowe na wypadek powodzi itp. Organ I instancji jedynie podjął nieudaną próbę odszukania korespondencji z właścicielami nieruchomości przed jej nabyciem. W aktach brak nawet decyzji lokalizacyjnej, o której wspomniano w akcie notarialnym a rozczłonkowane kserokopie map bez żadnego opisu i bez urzędowego potwierdzenia niewiele wyjaśniają. Ponadto organy usiłowały ustalić czy aktualnie nabyta w warunkach wywłaszczenia nieruchomość a właściwie jej część – działka nr 463/2 jest wykorzystana na zalew. Nawet gdyby przyjąć, że taki był cel nabycia to w aktach brak ustaleń na okoliczność czy stan aktualny był niezmienny od początku zrealizowania powyższego celu, czy nie było np. przebudowy linii brzegowej, czy zmieniły się założenia bądź parametry dotyczące np. maksymalnego poziomu piętrzenia wody (jakie były pierwotne), czy też nie itp. Z orzecznictwa natomiast jasno wynika, że realizacja celu wywłaszczenia wyklucza roszczenie o zwrot nieruchomości także wówczas, gdy w późniejszym terminie nieruchomość wykorzystano na inne cele (zob. m.in. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 941/09- Lex nr 595630). Z uwagi na wyżej wskazane luki w materiale dowodowym, wobec naruszenia przepisów art. 7,art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W sytuacji wątpliwości co do rzeczywistego stanu faktycznego, który nie został wyczerpująco ustalony Sąd nie jest uprawniony do ustosunkowania się w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, gdyż byłoby to przedwczesne. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając na rzecz strony skarżącej: wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika stosowne do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz (...) (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 490). W ponownym postępowaniu organy podejmą w pierwszej kolejności działania w celu dokładnego wyjaśnienia jaki był cel nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, z których powstała działka nr 463/2, czy po nabyciu ten cel (cele) został zrealizowany, przy czym istotne będzie wyjaśnienie stanu, który istniał po nabyciu i dopiero później można odnieść powyższe do stanu aktualnego czy na przestrzeni czasu, który upłynął coś zmieniło się w tym zakresie. Po wyjaśnieniu powyższych okoliczności organy rozpatrzą zebrany materiał dowodowy a w decyzji, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. wskażą na jakich dowodach opierają się ustalenia organu, ewentualnie którym dowodom dano wiarę, a którym odmówiono i dlaczego. Wyjaśnią także rozbieżności pomiędzy mapą, na której RDGW zaznaczyła linię brzegową, opisem w protokole oględzin oraz ewentualnie z projektem podziału działki nr 463/2.