II SA/Rz 732/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego -skargę oddala- W piśmie z dnia 4 kwietnia 2017 r. ZR zwrócił się do Burmistrza [...] o zmianę wypłacanego mu specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne. Uzasadniając zgłoszone żądanie podniósł, że obecnie pobiera zasiłek dla opiekuna w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną żoną – AR, natomiast w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 winien zostać uznany za osobę uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie należnej opiekunowi osoby niepełnosprawnej, która nie ukończyła 25 roku życia. W odpowiedzi na zgłoszony wniosek, Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych, Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działająca z upoważnienia Burmistrza [...], pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] poinformowała wnioskodawcę, że w myśl obowiązujących przepisów nie jest możliwa zmiana wypłacanego zasiłku dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne, gdyż w świetle przedłożonego do akt sprawy orzeczenia o niepełnosprawności, niepełnosprawność jego żony powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Ponadto, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. ZR wniósł odwołanie od – jak wskazał – "decyzji Burmistrza [...] objętej pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] " o odmowie zmiany wypłacanego mu zasiłku opiekuńczego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania ZR. Zdaniem organu odwoławczego, odwołanie ZR uznać należało za niedopuszczalne, gdyż w dniu [...] kwietnia 2017 r. Burmistrz [...] nie wydał ani decyzji, ani postanowienia, które w ocenie Kolegium mogłyby zostać zaskarżone odwołaniem. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 września 2017 r. II SA/Rz 820/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uznając za błędne stanowisko organu odwoławczego, że pismo wydane z upoważnienia Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie nosi cech decyzji administracyjnej. Sąd podniósł, że odrębną kwestią jest jednak okoliczność ewentualnego złożenia odwołania po upływie ustawowego termin. Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Kolegium nie badało tej kwestii, jednak gdyby okazało się, że w wyniku braku stosownego pouczenia skarżący nie złożył odwołania w ustawowym terminie, to właściwą drogą umożliwiającą wzruszenie tego rozstrzygnięcia jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia z dnia [...] kwietnia 2017 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] i przyznało skarżącemu od 1 marca 2018 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną żoną – AR, w wysokości 1 477 zł miesięcznie. Kolegium wskazało, że dla rozpatrzenia opisywanej sprawy kluczowy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn.. K 38/13, w którym stwierdzono, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.", w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W ocenie organu odwoławczego, nie można pominąć wskazanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako elementu kształtującego poddany ocenie stan prawny, jako że w myśl art. 190 ust.1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wobec powyższego, skoro organ I instancji rozstrzygnął sprawę na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny, organ odwoławczy miał obowiązek uchylić decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Zaznaczył przy tym, że wskazany wyrok Trybunału nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, a zatem zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. może być stosowany. Organ odwoławczy podniósł, że decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało skarżącemu od 1 lipca 2013 r. prawo do zasiłku dla opiekuna, w związku z opieką sprawowaną nad AR. Z kolei decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Burmistrza [...] uchylił w całości z dniem 1 marca 2018 r. ww. decyzję o przyznaniu skarżącemu zasiłku dla opiekuna. Ponadto, pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2017 r. należy traktować jak wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, należało przyznać mu wnioskowane świadczenie od 1 marca 2018 r., jako że w myśl art. 17 ust. 5 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. ZR zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie tę decyzję w części, w której przyznano mu świadczenie pielęgnacyjne od 1 marca 2018r., a nie od daty złożenia przez niego wniosku, tj. 4 kwietnia 2017 r. Zdaniem skarżącego, uwzględnienie jego wniosku dopiero od dnia uchylenia decyzji o przyznaniu mu zasiłku dla opiekuna prowadzi do konkluzji, że organy mogą wydawać błędne i bezprawne rozstrzygnięcia, a po latach zreflektować się i przyznać należne świadczenie, jednakże nie od dnia złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad ani uchybień, które w myśl przytoczonych wyżej regulacji obligowałyby Sąd do jej uchylenia, a zatem skarga ZR podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego co do możliwości przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Zaznaczyć jednak należy, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdził niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Orzeczenie to nie dotyczyło natomiast negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Badanie tych przesłanek następuje w każdym przypadku złożenia wniosku, a w przypadku ich zaistnienia nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jedną z takich przesłanek jest zaś, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., sytuacja, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – mając na uwadze wskazania Sądu zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 27 września 2017 r. II SA/Rz 820/17 i będąc nimi związanym na mocy art. 153 P.p.s.a. – prawidłowo zakwalifikowało rozstrzygnięcie Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2017 r. jako decyzję administracyjną, a w konsekwencji rozpatrzyło odwołanie wniesione skarżącego. Mając natomiast na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 organ odwoławczy zasadnie wskazał, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego nie znajduje zastosowania uznana za niekonstytucyjną negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest fakt powstania niepełnosprawności u jego żony po 25 roku życia. Niemniej, jak już wyżej wskazano, wyrok Trybunału nie znosi innej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest okoliczność pobierania przez wnioskodawcę zasiłku dla opiekuna. Fakt taki jest niesporny – decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] skarżącemu przyznano prawo do zasiłku dla opiekuna od 1 lipca 2013 r., niesporne jest też, że rozstrzygniecie to zostało uchylone decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] ze skutkiem od 1 marca 2018 r. Organ odwoławczy prawidłowo zatem uchylił decyzję organu I instancji i orzekając co do istoty sprawy przyznał skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne od 1 marca 2018 r. W okresie od 4 kwietnia 2017 r., tj. dnia złożenia wniosku do dnia 1 marca 2018 r. skarżący legitymował się bowiem nadal uprawnieniem do zasiłku dla opiekuna, wobec czego zarzut skarżącego wadliwego ustalenia okresu, na jaki zaskarżoną decyzją przyznano mu świadczenie pielęgnacyjne, nie mógł zostać uznany za zasadny. Regulacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie przyznaje organom administracji luzu decyzyjnego i dopóki wnioskodawca legitymuje się uprawnieniem do pobierania określonych we wskazanym przepisie świadczeń, dopóty nie jest możliwe uwzględnienie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego obejmującego okres pobierania tych świadczeń. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.