II SA/Rz 733/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych na gruncie -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 2, art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) po rozpoznaniu odwołania M. Ś. i C. P. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009r. Nr [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych na gruncie, uchyliło kwestionowaną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że decyzją pierwszoinstancyjną zobowiązano Gminę [...] do wykonania kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe i roztopowe z działek budowlanych położonych od strony północno-wschodniej drogi powiatowej (działka nr 178) na długości od drogi na cmentarz (działka nr 288/1) do działki należącej do p. K. (nr 264/1) poprzez wykonanie w pierwszej kolejności kolektora deszczowego od przepustu pod drogą powiatową w okolicach działki p. K. do potoku M., następnie wykonanie przepustu pod drogą (działką nr 285/2) oraz zablokowanie przepustu pod drogą powiatową w okolicach działki p. Ś. Jednocześnie zobowiązano do wykonania powyższego w ciągu roku od uprawomocnienia się decyzji. Z treścią powołanego rozstrzygnięcia nie zgodzili się M. S. oraz C. P., którzy złożyli od niego wspólne odwołanie, gdzie podważyli prawidłowość nałożenia przedmiotowego obowiązku na Gminę [...] w sytuacji, gdy nie była ona stroną postępowania; nie jest również właścicielem ani też użytkownikiem wieczystym jakiegokolwiek gruntu położonego na spornym terenie. Składający odwołanie zakwestionowali także wskazany w decyzji termin realizacji obowiązku, którego dotyczy sprawa. Podkreślili, iż budowa kolektora przy działce p. K. jest działaniem zdecydowanie przedwczesnym. Nadto spór toczy się nie, jak przyjął organ, pomiędzy M. Ś. a J. K., lecz w rzeczywistości między J. K. a G. S. oraz Z. S. Odwołujący się zarzucili, że kwestionowana przez nich decyzja nie wspomina o działce stanowiącej współwłasność m. in. C. P., która również jest niszczona przez wody opadowe. Uchylając decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2009r. i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania (decyzją z dnia [...] lipca 2009r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż podjęta ona została z naruszeniem tak prawa materialnego, jak i procesowego, co uzasadnia jej eliminację z obrotu prawnego. Organ powołał się na art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wskazując, iż postępowanie prowadzone w jego trybie winno zmierzać do ustalenia, na którym gruncie doszło do zmian stanu wody oraz na którym gruncie doszło do szkód, nadto, czy między tą zmianą a szkodami istnieje związek przyczynowo-skutkowy. W ocenie SKO, organ pierwszej instancji nie poczynił właściwych ustaleń w powyższym przedmiocie. Naruszył tym samym art. 7 i art. 77 § 1 KPA, zobowiązujące do podejmowania wszelkich kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Kolegium podważyło zasadność nałożenia obowiązku wykonania kanalizacji deszczowej na Gminę [...] w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania z dnia 12 maja 1998r., wyznaczający jego ramy, wskazywał na spór miedzy J. K., a G. S. i Z. S. Wątpliwości te znajdują uzasadnienie w braku w aktach sprawy dowodów świadczących, iż Gmina [...] jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jednej z działek (nr 178, nr 288/1, nr 264/1, nr 285/2 położonych w M.), do których odnosi się kwestionowana odwołaniem decyzja. Kolegium zwróciło także uwagę na błąd w decyzji pierwszoinstancyjnej polegający na określeniu terminu wykonania zobowiązania, gdy ustawa Prawo wodne nie zawiera przepisów uprawniających do takiego określenia. Ponadto, możliwość wyegzekwowania ostatecznej decyzji wynika z unormowań ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. K. i J. K., zarzucając nieodniesienie się w niej do odwołania złożonego przez Burmistrza [...] z dnia 29 czerwca 2009r. Podnieśli, iż nie dano im możliwości ustosunkowania się do treści złożonego odwołania. Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem organu, iż spór w niniejszej sprawie toczy się między p. K. a G. S. i Z. S., bowiem konflikt między wymienionymi osobami zakończył się w 1998r. Wskazali, iż niezrozumiałym jest dla nich twierdzenie SKO o wadliwym określeniu w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym terminu wykonania nałożonego nim obowiązku. Zwrócili uwagę, iż nie wyrażają zgody na wykorzystanie ich gruntów jako "zlewni wód" ze wszystkich okolicznych działek, których nie są właścicielami. Mogą bowiem zostać narażeni na systematyczne zalewanie budynków mieszkalnych, a tym samym znaczne straty. Podnieśli, iż nie są w stanie utrzymać wodnicy czy też wykonać kolektora zbierającego wody opadowe z drogi gminnej, powiatowej i z działek sąsiednich położonych wyżej. Gmina [...] wydaje pozwolenia na budowę dla takich nieruchomości (położonych powyżej), nie regulując przy tym spływu z nich wód opadowych, co powoduje zwiększenie spływu tych wód na przepust przy działce nr 264/1, doprowadzając do konfliktów sąsiedzkich. Skarżący zarzucili Kolegium "zmuszenie" organu niższej instancji do wydania decyzji niezgodnej z prawem. Zwrócili bowiem uwagę na rozstrzygnięcia SKO, w których organ ten wskazywał na konieczność ustalenia wszystkich stron postępowania jako jednej z najważniejszych czynności związanych z wszczęciem postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie SKO wyznaczyło organowi pierwszej instancji termin do jej załatwienia, wiedząc o będącym w toku postępowaniu spadkowym po jednym ze zmarłych uczestników postępowania (J. P.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Ustosunkowując się do kwestii nierozpoznania odwołania Burmistrza [...] podniósł, że wynikała ona z faktu, iż powyższy środek wpłynął do organu odwoławczego już po wydaniu przez niego skarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zobowiązania Prezydenta Miasta do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, organ podniósł, że dotyczyło ono innego postępowania, tylko pośrednio związanego z przedmiotową sprawą (tzn. zażalenia na bezczynność organu). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując zaś sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać również należy, że podstawą materialnoprawną decyzji jest przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 200Ir Prawo wodne /Dz. U. z 2005r Nr 239, poz. 2019 ze zm./. Z przepisu tego wynika, że dotyczy on wszelkich zmian stanu wody, także zmiany kierunku wody opadowej, jeśli mogłaby ona być szkodliwa dla gruntów sąsiednich. W przypadku szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie art. 29 ust.3 Prawa wodnego przewiduje administracyjny tryb postępowania dla rozstrzygnięcia sporu, zaś zawarte w nim sformułowanie "wójt może nakazać" należy interpretować jako zapewniające możliwość wyboru formy reakcji na zmianę stanu wody przez nałożenie obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub nakazanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom . Jakkolwiek roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zaniechanie naruszeń jest roszczeniem negatoryjnym jednak w takim przypadku, droga sądowa jest niedopuszczalna z uwagi na treść art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przewidujący administracyjny tryb postępowania ustanawiając wyjątek od zasady. Z uwagi na wyjątkowy charakter przepis ten zatem nie może być interpretowany rozszerzająco. Oznacza to, że jeżeli roszczenie negatoryjne o przywrócenie stanu zgodnego z prawem przybiera inną postać niż żądanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, to takie roszczenie powinno być dochodzone w postępowaniu sądowym. Niezbędnym jest zatem, wykładając ściśle przepis art. 29 Prawa wodnego ustalenie przez orzekający organ; stron postępowania oraz, jak to słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, związku przyczynowo-skutkowego polegającego na ustaleniu - czy zmiany dokonane w stanie wody wywołały konkretne szkody. Prawidłowo również Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że zarówno postępowanie prowadzone w sprawie, jak i wydana przez organ I instancji decyzja naruszają przepisy postępowania oraz prawa materialnego bowiem nie zostały wykazane przesłanki warunkujące zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Podjęcie bowiem decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym , ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy, a w takim przypadku organ II instancji ma kompetencje kasacyjne określone w art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że wydając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej powołany przepis , przy oczywistych brakach postępowania, organ II instancji nie naruszył prawa. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skarżących podnieść należy, że uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa, otwiera ponownie etap postępowania przed organem I instancji, w którym to postępowaniu stronie przysługuje pełnia praw do czynnego udziału w tym postępowaniu, składania wyjaśnień i przedstawiania dowodów oraz wnioskowanie o ich przeprowadzenie . W uchwale podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów z dnia 4 mają 1998r sygn akt FPS 2/98 wskazano, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, zatem organ przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji. Przeprowadzenie bowiem takiej oceny nie jest możliwe bez uprzedniego pełnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd. Nadmienić należy, ze organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję wskazał uchybienia a także również jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przyczyn wyżej podniesionych Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Sąd orzekł jak w sentencji