II SA/Rz 733/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lipca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr SKO.4111/308/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 733/22 UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu W.T. jest, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwana dalej "k.p.a."), decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr SKO.4111/308/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy W.T. wnioskiem z 27 stycznia 2022 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem R.C. Po jego rozpoznaniu decyzją z dnia 7 marca 2022 r. nr RS.5122/10/2022 Burmistrz odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ podał, że wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem R.C., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2017 r. ([...]) zaliczającym go do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] marca 2017 r., zaś niepełnosprawność istnieje od [...] września 2016 r. Organ uznał, że pomimo faktycznego sprawowania opieki nad ojcem przez wnioskodawczynię i braku negatywnych przesłanek z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r."), świadczenie nie może zostać przyznane z uwagi na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przywołał w tym zakresie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz przywołał stanowisko Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Odwołanie od tej decyzji złożyła W.T. W jej ocenie decyzja jest krzywdząca, gdyż zgodnie z wyrokiem TK z 21 października 2014 r. świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać także na osobę dorosłą, która posiada znaczny stopień niepełnosprawności, niezależnie od daty powstania tej niepełnosprawności. SKO w Rzeszowie wskazaną na wstępie decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji odmownej przez organ I instancji, w związku z datą, w której ustalono stopień niepełnosprawności u ojca odwołującej się, stanowiło naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. W tym zakresie organ pierwszej instancji, dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. i błędnej wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wskazało, że komunikat Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie stanowi źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Kolegium uznało natomiast, że w sprawie konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego poprzez ustalenie i wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez W.T. i sprawowaniem opieki, a także wymiaru i zakresu czynności opiekuńczych. Ustalenie czy pozostałe dzieci (6 córek) R.C. nie mają obiektywnych możliwości opieki nad ojcem, choćby w częściowym zakresie, by się między sobą podzielić zakresem tej opieki, jak też, czy nie mają możliwości finansowych, aby wypełnić w ten sposób obowiązek alimentacyjny względem swojego ojca (w tym jakie mają warunki mieszkaniowe, rodzinne, jaka jest ich sytuacja finansowa i zdrowotną czy posiadają orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności), ewentualnie, czy dzieci osoby wymagającej opieki mają obiektywną możliwość sprawowania opieki (pozwala im na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawiają jej sprawowania. SKO zaleciło by organ pierwszej instancji ustalił czy zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaną opieką przez wnioskodawczynię nad ojcem, mając na uwadze zakres sprawowanej opieki, a niemożnością podjęcia żadnej pracy lub koniecznością rezygnacji z zatrudnienia oraz ciążącym na pozostałych dzieciach osoby wymagającej opieki obowiązku alimentacyjnym (osobiste starania pokrywanie niezbędnych wydatków potrzebnych na sfinansowanie pomocy przez osoby trzecie), aby zabezpieczyć w należyty sposób, interesy uprawnionego. Zaleciło by rozważając przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia Burmistrz wziął pod rozwagę wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i uwzględnił zaprezentowaną wykładnię art. 17 ust. 1b w powiązaniu z wyrokiem TK. W tym stanie sprawy Kolegium uznało, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 k.p.a. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji podyktowane jest koniecznością przeprowadzenia postepowania w znacznej części. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od powyżej opisanej decyzji złożyła W.T. domagając się jej uchylenia. Zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia – pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu. Podała, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały przez organ I instancji wyjaśnione, a Kolegium uchyliło się od merytorycznego rozpoznania sprawy. W jej ocenie działanie organu ma jedynie na celu wydłużenie postępowania. W jej ocenie organ I instancji zgromadził szeroki materiał dowodowy, w wystarczający sposób ustalił stan faktyczny sprawy i przeanalizował przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonanie nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Nadto Kolegium nie wyjaśniło braku możliwości zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, podstawą rozstrzygnięcia Kolegium o charakterze kasacyjnym było stwierdzenie wydania przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – art.. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd powyższego twierdzenia nie podziela. Organ odwoławczy nie wykazał w jakikolwiek sposób, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium nie wykazało również, że decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 k.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie wskazuje bowiem i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika także z niego brak możliwości zastosowania, przepisu art. 136 k.p.a. Kolegium omówiło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 i jego znaczenie dla rozpatrywanej sprawy i wskazało - z czym Sąd w pełni się zgadza - że organ pierwszej instancji niesłusznie wydał decyzję odmowną na podstawie przepisu – art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w związku z wejściem w życie tego orzeczenia został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. W kontrolowanej sprawie zdaniem SKO braki postępowania dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego przesądzają o naruszeniu art. 7 i art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez ustalenie czy istnieje bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawczynię a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem, ustalenie czy rodzaj i ilość czynności związanych z opieką nad ojcem uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu, czy ojciec jest w stanie samodzielnie funkcjonować przez kilka godzin dziennie. SKO zarzuciło brak przesłuchania i odebrania oświadczeń od pozostałych zstępnych osoby wymagającej opieki i oparcie się wyłącznie na oświadczeniu złożonym przez wnioskodawczynię. W ocenie Sądu uzależnienie rozpatrzenia wniosku od ustalenia ww. okoliczności pozostaje bez wpływu na okoliczność, że to wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem. Wskazać należy, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach jest zupełny, kompletny i wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego, która stanowi podstawę sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.). W szczególności złożony wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest kompletny, w sprawie przeprowadzony został wywiad środowiskowy, a wnosząca sprzeciw złożyła stosowne oświadczenie dotyczące sprawowania opieki nad ojcem. Zakres opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, został dokładnie opisany w wywiadzie środowiskowym, w którym m. in. wskazano, że wymaga on całodobowej opieki i pomocy przy wszystkich czynnościach życia codziennego. Ponadto osoba ta ma ukończone 90 lat i w orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] kwietnia 2017 r. wydanym na stałe wskazano, że wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Trudno zatem zgodzić się z SKO, że konieczne jest prowadzenie dalszego postępowania celem ustalenia, czy zakres wykonywanej opieki uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia. Niezrozumiałym jest również dla Sądu, dlaczego SKO dostrzega konieczność dalszej weryfikacji przez organ I instancji związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad ojcem. Wnosząca sprzeciw złożyła oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, że z dniem 1 stycznia 2022 r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, właśnie ze względu na konieczność sprawowania opieki nad chorym i niepełnosprawnym ojcem, a zakres sprawowanej opieki uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. W aktach sprawy zalega złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie W.T. z dnia 27 stycznia 2022 r. z którego jasno wynika, że jej ojciec jest wdowcem, a ona jest jedyną osobą, która sprawuje nad nim opiekę, dlatego nie może podjąć zatrudnienia. Opieka ta sprawowana jest codziennie i polega na pomocy w wykonywaniu wszystkich czynności, kontroli zażywania leków, wożeniu do lekarzy. Wnioskodawczyni wykonuje także czynności związane z utrzymaniem domu m.in.: sprząta, pierze, robi zakupy, przygotowuje posiłki. W aktach sprawy zalega także kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego wypełniony przez pracownika socjalnego dnia 10 lutego 2022 r., z którego wyraźnie wynika, że opiekę nad niepełnosprawnym sprawuje jego córka, bez której pomocy nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, a która wykonuje wszystkie czynności opiekuńcze. Pracownik potwierdził wykonywanie tej opieki. Stwierdził, że jest sprawowana należycie i zasadnym jest przyznanie wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji w tym zakresie wyraził własną ocenę podając, że wnioskodawczyni spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego o jakich mowa w art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 u.ś.r., z wyjątkiem tej, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole, nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W tym miejscu Sąd podkreśla, że nieprawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, podobnie jak jego żona. Wnosząca sprzeciw, będąca jego zstępnym (córka), jest osobą zobowiązaną względem ojca do alimentacji w pierwszej kolejności i bezsprzecznie sprawuje opiekę nad ojcem, który tej opieki wymaga. Niepodjęcie zaś zatrudnienia przez wnoszącą sprzeciw jest następstwem obowiązków związanych ze sprawowaniem tej opieki. WSA za zupełnie nieuprawioną na tle art. 17 ust. 1 i nast. u.ś.r. uznał wykładnię tej regulacji sprowadzającą się do uzależnienia prawa do świadczenie pielęgnacyjnego zstępnego sprawującego opiekę od ustalenia zdolności do sprawowania opieki osobiście lub przez nakłady finansowe przez pozostałych zstępnych niepełnosprawnego. Żaden z ustępów w/w artykułu nie pozwala na wyciągnięcie takiego wniosku, do jakiego doszło w swej decyzji kasacyjnej Kolegium. Organ nie dostrzegł, że pozostali żyjący zstępni osoby niepełnosprawnej, tak jak wnosząca sprzeciw, są z nią spokrewnieni pierwszym w stopniu – art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. W świetle treści tej normy podniesione w uzasadnieniu decyzji kwestie miałyby znacznie jeżeli wnioskodawczyni nie należałaby do kręgu osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną. Zatem sprawa zdolności wykonywania obowiązku alimentacyjnego przez rodzeństwo wnoszącej sprzeciw nie ma znaczenia dla prawa wnoszącej sprzeciw o przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt posiadania czy też nie przez W.T. rodzeństwa pozostaje bez wpływu na okoliczność, że to ona sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. W sytuacji bowiem, gdy opieki takiej podejmuje się jeden z członków rodziny, który należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia (w tym przypadku córka), brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na istnienie innych osób, które mogłyby świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej. Ustawodawca nie przewidział bowiem takiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia. Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika by inni członkowie rodziny sprawowali opiekę nad ojcem wnoszącej sprzeciw. Nadto jest ona jedną osobą, która zdecydowała się taką opiekę nad ojcem sprawować. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że nawet jeśli SKO doszłoby do wniosku, że w sprawie należy jednak w jakiejś części uzupełnić materiał dowodowy, to co do zasady nic nie stoi na przeszkodzie, aby czynności te wykonał organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie korzystając z kompetencji zlecenia określonych czynności organowi pierwszej instancji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Reasumując w sprawie nie istniały przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez SKO. Sąd podkreśla, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu. W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium w objętej sprzeciwem decyzji nie wykazało przesłanek uprawniających ten organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, mając na uwadze, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a §1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.