II SA/Rz 733/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 7 kwietnia 2025 r. nr SKO.4116.8.2025 w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 20 lutego 2025 r. nr M-GOPS.5116.8.2024.JM. J.P. (dalej: "wnioskodawca","skarżący") wnioskiem z 18 września 2024 r. zwrócił się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") o skierowanie i umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej (DPS) w [...]. Wniosek umotywował stanem zdrowia. Wskazał, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, choruje przewlekle m.in. na [...], [...] co uniemożliwia mu samodzielne funkcjonowanie w środowisku domowym i lokalnym. Z uwagi na stan zdrowia znajduje się w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym. Rodzina nie utrzymuje z nim kontaktu, nie może liczyć na ich pomoc. Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz decyzją z 20 lutego 2025 r. nr M-GOPS.5116.8.2024.JM odmówił przyznania pomocy w formie skierowania do Domu Pomocy Społecznej w [...]. Organ wyjaśnił, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do umieszczenia w DPS o jakich mowa w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm. – dalej: "u.p.s."). Wskazano, że biorąc pod uwagę sytuację bytową, zdrowotną i osobistą strony organ ma możliwość zapewnienia wnioskodawcy niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych świadczonych w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący złożył odwołanie. Zarzucił dokonanie błędnej interpretacji art. 54 u.p.s. a także brak należytego wyjaśnienia sprawy, brak zebrania w sposób wyczerpujący i kompletny materiału dowodowego. Wniósł o zmianę decyzji i orzeczenie o umieszczeniu w DPS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "SKO") decyzją z 7 kwietnia 2025 r. nr SKO.4116.8.2025, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 54 u.p.s., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że z zalegającego w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego z [...] sierpnia 2024 r. wynika, że wnioskodawca jest osobą, która ze względu na stan zdrowia wymaga stale całodobowej opieki, istnieje konieczność konsultacji pacjenta przez lekarza [...] i [...], ze względu na stan zdrowia wymaga skierowania do DPS dla osób w podeszłym wieku. Natomiast z zaświadczenia lekarza [...] z [...] sierpnia 2024 r. wynika, że wymaga on wsparcia, pomocy w funkcjonowaniu, rehabilitacji ruchowej, kontynuacji leczenia wielokierunkowego. Z przeprowadzonego 3 stycznia 2025 r. wywiadu środowiskowego wynika zaś, że skarżący od 29 grudnia 2023 r. przebywa w ZOL-u w [...]. Jest osobą chodzącą, jednak wymaga pomocy w czynnościach dnia codziennego. Wymaga głównie opieki niemedycznej. Ponadto orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] nr [...] z [...] marca 2022 r. J.P. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności do [...] grudnia 2024 r., zaś orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w [...] z [...] lutego 2025 r. został zaliczony do osób trwale całkowicie niezdolnych do pracy i trwale całkowicie niezdolnych do samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu tym wskazano, że data powstania niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji: nadal. Kolegium stwierdziło, że skarżący jest osobą schorowaną i wymagającą całodobowej opieki. Jednak z dokonanych ustaleń wynika, że ma on aktualnie zapewnioną stałą opiekę w ZOL-u w [...]. Obecnie nie ma możliwości skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej. Skierowanie do domu pomocy społecznej jest formą pomocy, która powinna zostać udzielona dopiero po wyczerpaniu innych możliwości zapewnienia skarżącemu prawidłowego funkcjonowania w środowisku. Przyznanie skarżącemu pomocy w formie pobytu w ZOL-u wiąże się z zapewnieniem mu stałej opieki, wyżywienia, usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych wraz z rehabilitacją. W tym ośrodku są skarżącemu zapewnione wszelkie usługi niezbędne do prawidłowego funkcjonowania. Zdaniem SKO stan faktyczny ustalony przez organ I instancji nie budzi wątpliwości. Organ I instancji w sposób prawidłowy zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Na powyższą decyzję J.P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 54 u.p.s. Wyjaśnił, że od grudnia 2024 r. przebywa w ZOL, z którego to faktu jasno wynika, że wymaga stałej opieki oraz leczenia, w związku z czym inne formy pomocy nie będą zapewniały skutecznej pomocy. Organ nie podjął niezbędnych środków dowodowych w celu ustalenia, czy wymaga on całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności oraz że nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Organ nie wystąpił do ZOL w [...] o przedstawienie oceny pacjenta w skali Barthel, która jest dokumentem koniecznym dla przyjęcia pacjenta do ZOL. Stanowi o tym wyraźnie § 5 ust 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz. U. z 2024 r., poz. 253). Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku należytego wyjaśnienia stronie podstaw prawnych, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie a ponadto poprzez niewskazanie którym dowodom organ dał wiarę i oparł na nich swoje rozstrzygnięcie, a którym odmówił mocy dowodowej; - art. 7 w zw. z art. 7a w zw. z art 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ I instancji przeprowadzenia postępowania w sposób wyczerpujący i kompletnie wyjaśniający sprawę oraz brak rozstrzygnięcia zaistniałych wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. - art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku wskazania i wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ I instancji przy wydawaniu decyzji; - art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ I instancji dowolnej, a nie swobodnej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, w szczególności uznanie bez jakiegokolwiek materiału dowodowego, że skarżący nie wymaga wsparcia w codziennym funkcjonowaniu w postaci umieszczenia w DPS a inne formy wsparcia są wystarczające, - art. 54 ust. 3 u.p.s. poprzez przyjęcie, że skarżący przebywa w ZOL zatem nie ma potrzeby kierowania go do DPS, podczas gdy przepis ten stanowi, że osoba wymagająca wzmożonej opieki medycznej kierowana jest na podstawie art. 33a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 146, 858 i 1222) do zakładu opiekuńczo-leczniczego lub pielęgnacyjno-opiekuńczego. Organ nie ustalił czy skarżący wymaga wzmożonej opieki medycznej. Wobec powyższych zarzutów skarżący zwrócił się o zmianę zaskarżonych decyzji organu I i II instancji i orzeczenie o umieszczeniu wnioskodawcy w DPS, ewentualnie uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego oraz wystąpienie do ZOL w [...] o przedstawienie oceny pacjenta w skali Barthel dla wykazania konieczności pomocy w codziennym funkcjonowaniu a także udzielenie informacji czy skarżący wymaga wzmożonej opieki medycznej oraz czy decyzja w sprawie umieszczenia go w ZOL w [...] jest bezterminowa czy jest maksymalny okres po którym nie może przebywać w ZOL. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzja Sąd doszedł do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają prawu bowiem naruszają przepisy prawa materialnego powodując jednocześnei wadliwość dokonanych przez organ ustaleń. Ustawowym obowiązkiem gminy jest między innymi udzielanie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym; kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu ( art. 17 ust. 1 pkt 3 i 16 u.p.s.). W ramach tych obowiązków ustawa przewiduje pomoc w postaci udzielenia tymczasowego schronienia w noclegowni, schronisku dla osób bezdomnych albo schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi ( art. 48 a u.p.s.) bądź też Domu Pomocy Społecznej. Z kolei art. 33 a w zw. z art. 18 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( Dz.U z 2024 r. ,poz. 146) świadczeniobiorcy przewiduje świadczenia pielęgnacyjne lub opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej, na podstawie skierowania lekarza ubezpieczenia zdrowotnego. Wszystkie przedstawione wyżej formy pomocy, istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, przyznawane są na określonych w ustawach zasadach i w przewidzianych okolicznościach. Nie są one środkami zamiennymi, lecz obejmują odrębny obszar szeroko pojmowanej pomocy społecznej. Całkowicie odmienne są zasady kierowania do DPS i noclegowni dla bezdomnych. Warunkiem skierowania do Domu Pomocy Społecznej jest spełnienie kumulatywnie przesłanek określonych w art. 54 u.p.s. tj. wieku, choroby lub niepełnosprawności i jednocześnie braku możliwości samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu, i niemożności zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi zostały z kolei pomyślane jako alternatywa dla pozostałych placówek przyjmujących osoby zdolne do samodzielnego funkcjonowania. Zostały utworzone z myślą o osobach bezdomnych niezdolnych do samoobsługi, ale niewymagających całodobowej opieki, a jedynie częściowej tymczasowej pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych i opieki higienicznej. Placówki te nie mogą być postrzegane jako swoisty zamiennik domów pomocy społecznej, zakładów opiekuńczo-leczniczych, zakładów pielęgnacyjno-opiekuńczych ani innych podmiotów całodobowej opieki. Nie przejmują one funkcji tych placówek wobec osób bezdomnych i nie świadczą specjalistycznych usług całodobowych. Pozostają jednostkami udzielającymi tymczasowego schronienia z usługami ukierunkowanymi na wzmacnianie aktywności społecznej, w miarę możliwości wyjście z bezdomności i uzyskanie samodzielności życiowej. Oprócz tego świadczą usługi opiekuńcze. Jeżeli bezdomny wymaga całodobowej opieki z szerszym zakresem usług, w tym świadczeń zdrowotnych, konieczne jest skierowanie go do domu pomocy społecznej lub placówki medycznej. Jedynym wyjątkiem jest możliwość przyjęcia do schroniska z usługami opiekuńczymi osób, które posiadają decyzję o skierowaniu do DPS, ale z powodu braku wolnych miejsc nie zostały w nim jeszcze umieszczone. Wówczas w czasie oczekiwania na miejsce mogą one przebywać w schronisku z usługami opiekuńczymi, nie dłużej jednak niż 4 miesiące. Jako pewnego rodzaju alternatywa dla DPS zostały przewidziane Zakłady Opiekuńczo Lecznicze. Jak stanowi art. 54 ust. 3 u.p.s. w przypadku gdy osoba wymaga wzmożonej opieki medycznej, kierowana jest do zakładu opiekuńczo leczniczego lub placówki pielęgnacyjno – opiekuńczej. Granice pomiędzy świadczeniami z opieki społecznej, a świadczeniami opieki zdrowotnej realizowanymi w ZOL/ZPO wyznacza rozporządzenia Ministra Zdrowia z 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej ( Dz.U. z 2024 r., poz. 253). Zgodnie z § 5 rozporządzenia świadczenia gwarantowane są udzielane świadczeniobiorcy wymagającemu ze względu na stan zdrowia całodobowych świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych, rehabilitacyjnych oraz kontynuacji leczenia, a niewymagającemu hospitalizacji na oddziale szpitalnym, który w ocenie przy zastosowaniu skali poziomu samodzielności, zwanej dalej "skalą Barthel", otrzymał 40 punktów lub mniej. Z powyższych przepisów wynika, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje, zgodnie z art. 54 ust. 1 u.p.s., prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Chodzi także o skierowanie do specjalistycznych dps, świadczących pomoc medyczną, w tym dla osób przewlekle somatycznie chorych oraz osób przewlekle psychicznie chorych (art. 56 pkt 2 i 3 u.p.s.). W sytuacji jednak, gdy dana osoba wymaga "wzmożonej" opieki medycznej, powinna być kierowana nie do domu pomocy społecznej, ale do zakładu opiekuńczo-leczniczego lub pielęgnacyjno-opiekuńczego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na datę wystąpienia z wnioskiem skarżący legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym do dnia [...] grudnia 2024 r., w toku postępowania wydane zostało orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w [...] z [...] lutego 2025 r., na podstawie którego został zaliczony do osób trwale, całkowicie niezdolnych do pracy i trwale całkowicie niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Z powyższych dokumentów wynika, że Skarżący wymaga na co dzień opieki ze strony osób trzecich, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Od [...] grudnia 2023 r. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym w [...]. Cierpi na [....] wywołane na skutek Nagłego [....], do którego doszło w styczniu 2020 r. Z zaświadczeń lekarskich przedłożonych przez lekarza [...] z [...] sierpnia 2024 r., wynika, że stwierdzano u Skarżącego [...]. Na podstawie zaświadczenia kierownika Zakładu Leczniczo Opiekuńczego stwierdzono [...], z tego powodu w styczniu 2020 r. wszczepiono [....]. Żona i trzech synów nie utrzymują z nim żadnych kontaktów. Nie jest również kwestionowane, że Skarżący nie ma gdzie mieszkać. Żona skarżącego złożyła oświadczenie o braku możliwości jego powrotu do domu. Wyjaśniła że na podstawie wyroku Sądu orzeczono zakaz zbliżania się do niej i syna, z którym wspólnie zamieszkuje. Organy odmawiając skierowania skarżącego do Domu Pomocy Społecznej stwierdziły, że są w stanie zapewnić całodobową opiekę, pielęgnację, wyżywienie i środki czystości a także pomoc medyczną w schronisku dla bezdomnych, nie negując tego, że skarżący wymaga opieki innych osób. Analiza sytuacji skarżącego a także powołanych w sprawie przepisów wyklucza możliwość umieszczenia w tymczasowym schronisku dla bezdomnych. Jak zostało to przedstawione, ta forma pomocy nie ma charakteru stałego nie jest w stanie zapewnić skarżącemu specjalistycznych usług całodobowych. Tymczasem z przedstawionych zaświadczeń wynika, że skarżący ma [...] i wymaga rehabilitacji oraz wielokierunkowego leczenia. W sprawie nie została natomiast ustalona zasadnicza okoliczność. Aby w ogóle rozważać kwestię umieszczenia skarżącego w DPS konieczne jest ustalenie czy odpadły przesłanki umieszczenia skarżącego w ZOL. Zasadne stały się w związku z tym podniesione przez skarżącego zarzuty nie wyjaśnienia czy aktualnie ustalony pobyt w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym ma charakter terminowy, a jeśli tak to do kiedy. Umieszczenie w tego rodzaju placówce odbywa się na podstawie skierowania lekarskiego. Zatem w sytuacji gdy dana osoba przebywa w takim Zakładzie należałoby przyjąć, że wymaga wzmożonej opieki, a w związku z tym brak jest w ogóle podstaw do rozważania umieszczenia jej w DPS. Dopiero zakończenie pobytu w tego rodzaju placówce rodzić będzie potrzebę ustalenia dalszej formy wsparcia. Tymczasem Organy w ogóle nie ustaliły czy i do kiedy skarżący przebywa w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym. W sytuacji gdy okaże się, że ta forma wsparcia odpadła oczywiście słuszne staną się uwagi dotyczące konieczności rozważenia właściwej formy pomocy, a co za tym idzie sytuacji zdrowotnej skarżącego. Jednak już na tym etapie, z przyczyn wyżej opisanych, wykluczyć należy przyjętą przez organy pomoc w postaci schroniska dla bezdomnych. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Postępowanie wolne było od kosztów postępowania.