II SA/Rz 734/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Stanisław Śliwa Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 lipca 2008 r. sprawy ze skargi J. K. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty uiszczonej tytułem opłaty za kartę pojazdu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 13 § 1 pkt 3 i art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 2 § 2, art. 77 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm. ) oraz art. 73 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm. ), utrzymało w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty kwoty 425 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 14 listopada 2005 r., uiszczonej tytułem opłaty za kartę pojazdu. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 11 sierpnia 2006 r. J. K. i M.G. /współwłaściciele samochodu osobowego Audi A 4 nr rej. [...]/ zwrócili się do Starostwa Powiatowego w B. o zwrot kwoty 425 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 14 listopada 2005 r., z tytułu pobrania zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...], Starosta B., działając na podstawie art. 2 §2, art. 72 § 1, art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm. ) odmówił stwierdzenia w/w nadpłaty. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 72 § 1 ordynacji podatkowej, uzasadniających zwrot nadpłaty. Ponadto opłata została pobrana na podstawie obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ), zgodnie z którym za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pojazd pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Wprawdzie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 powyższego rozporządzenia z Konstytucją oraz ustawą Prawo o ruchu drogowym, ale odroczył utratę mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. Oznacza to, że do sytuacji powstałych przed tą datą powyższy przepis będzie miał nadal zastosowanie. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył postanowienie interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 marca 2000 r., K 4/99, a także Komunikat Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK z dnia 14 marca 2001 r., jak też wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CSK 28/06, w którym wyrażono pogląd, że w razie odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją sąd winien stosować wadliwą normę prawną w toku postępowania przy podejmowaniu rozstrzygnięć, które zapadają po utracie mocy obowiązującej przepisu, ale dla zdarzeń powstałych przed tą datą. W związku z tym Burmistrz B. przyjął, że organ administracji pobierając opłatę za kartę pojazdu działał w granicach obowiązującego prawa, co więcej był nim związany. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. K. i M. G. Zarzucili w nim Staroście B., iż błędnie uczynił przedmiotem swojego postępowania stwierdzenie nadpłaty kwoty 425 zł, podczas gdy oni zwracali się o zwrot tej kwoty, a także wprowadzenie ich w błąd co do właściwości sądu powszechnego w tej sprawie i narażenie ich tym samym na zbędne koszty postępowania. Nie podzielając powyższych zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wspomnianą na wstępie decyzją utrzymało powyższą decyzję w mocy. W pisemnych motywach wskazało, że zaistniałą sytuację należy ocenić przez pryzmat art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym przez nadpłatę należy rozumieć nadpłacenie należnej opłaty lub uiszczenie jej nienależnie, które w niniejszej sprawie nie miały miejsca. Wbrew twierdzeniom odwołujących się organ pobierając opłatę na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. Nr 137, poz. 1310 )orzekał na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Nie zmienia tego fakt, że Trybunał Konstytucyjny powołanym przez odwołujących się orzeczeniem stwierdził niekonstytucyjność tego przepisu. Zgodnie bowiem z tym orzeczeniem Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy tego przepisu na dzień 1 maja 2006 r., i z tą datą przepis przestał obowiązywać a nie jak twierdzą odwołujący był nieważny już w chwili podpisania. Podsumowując Kolegium wskazało, że nie kwestionuje możliwości dochodzenia zwrotu części opłaty i nie wypowiada się co do zasady, a stwierdza jedynie, że odmowa zwrotu części opłaty w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej dział III jest uzasadniona. Niezadowolony z takiego rozstrzygnięcia J. K. działający w imieniu własnym jak i M. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając organom obu instancji i ich pracownikom brak reakcji na "ustawę bubel" oraz ślepe ich stosowanie. Powinni oni zwrócić się do Ministra Infrastruktury o wyjaśnienie tak wysokiej opłaty – opłata w wysokości 500 zł była oczywiście zawyżona, spowodowała bardzo duże wpływy do budżetu. W konkluzji wniesiono o wydanie "korzystnego wyroku w kwestii zwrotu kwoty 425 zł plus ustawowe odsetki". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie z uzasadnieniem jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Otóż niejako źródłem niniejszej skargi jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U6/04/OTK-A 2006/1/3/. W wyroku tym stwierdzono, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu /Dz.U. Nr 137, poz. 1310/ jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1462, Dz.U. z 2005 r. Nr 179, poz. 1486 i Dz.U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1494 i 1497/, b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W punkcie 2 wyroku orzeczono, że § 1 ust. 1 rozporządzenia w/w traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że niezgodność § 1 ust. 1 powyższego rozporządzenia z powołanymi przepisami ustawy – Prawo o ruchu drogowym polega na zawyżeniu wysokości opłaty, co wykracza poza granice delegacji ustawowej. W art. 77 ust. 5 tej ustawy stwierdzono, że wysokość opłaty za kartę pojazdu powinna odpowiadać wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, lub inaczej powinna być ekwiwalentna w stosunku do usługi administracyjnej. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Opłata w części wynikającej z jej podwyższenia stanowi nową daninę publiczną, co narusza postanowienia art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko ustawą. W związku z powyższym wyrokiem Minister Transportu i Budownictwa wydał w dniu 28 marca 2006 r. nowe rozporządzenie /Dz.U. Nr 59, poz. 421/określając w nim wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 75 zł. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. /z tą też datą przestało obowiązywać wcześniejsze rozporządzenie z dnia 28.07.2003 r./. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/ 20/07 zajął stanowisko, że dopuszczalna jest droga sądowa dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu /określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28.07.2003 r. – Dz.U. Nr 137, poz. 1310/. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/2007 /ONSA i WSA 2008/2/21/ sformułował następujące stanowisko /tezę/: "Skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu /Dz.U. 2003 r. Nr 137, poz. 1310 ze zm./, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./". Z zestawienia obu tych tez, tj. uchwały Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego prima facie wydawać może się, że te uchwały wzajemnie się wykluczają, bowiem pierwsza z nich promuje drogę procesu cywilnego, zaś druga – drogę administracyjna. W rzeczywistości jednak tak nie jest , co w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego jest podkreślone. W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, że rejestracji pojazdu dokonuje na wniosek właściciela właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej /art. 73 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym/, wydając wówczas dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana, a także kartę pojazdu /art. 77 ust. 3 powyższej ustawy/. Oznacza to, że wydanie karty pojazdu samochodowego, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych oraz nalepki kontrolnej, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu. Nie jest możliwe wydanie tych dokumentów bez wydania decyzji o zarejestrowaniu pojazdu. Składając wniosek o zarejestrowanie pojazdu, właściciel pojazdu obowiązany jest uiścić opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego /pozwolenia czasowego/, tablic rejestracyjnych oraz karty pojazdu. Do takich opłat ma zastosowanie art. 261 K.p.a., a więc podanie właściciela z wnioskiem o zarejestrowanie pojazdu, jeżeli opłaty te nie zostały uiszczone, podlega zwrotowi /art. 261 § 2 K.p.a./, a wnoszącemu podanie przysługuje zażalenie na postanowienie o zwrocie podania /art. 261 § 3 K.p.a./, następnie zaś skarga do sądu administracyjnego /art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Skoro obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, to tym samym obowiązek ten ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, zaś organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Nie ulega wątpliwości, że uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności /które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego/. Prowadzi to do wniosku, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przywołanym tu obszernie uzasadnieniu uchwały I OPS 3/07, Naczelny Sąd Administracyjny również podkreślił, że zaprezentowane przez niego stanowisko nie oznacza, że tym samym jest niedopuszczalna droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Jak bowiem stwierdzono w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r. III CZP 35/2007, o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to, czy rzeczywiście roszczenie istnieje. Stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, iż w oznaczonym zakresie powstaje obowiązek administracyjny strony lub nie, nie wyklucza dochodzenia przez nią roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. W rozpoznawanej sprawie skarżący wybrali drogę administracyjną - skierowanym do Starosty B. wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2006 r. domagali się zwrotu kwoty 425 zł., tj. "różnicy pomiędzy kwotą 500 zł a należną w wysokości 75 zł", następnie złożyli zażalenie na niezałatwienie przez niego sprawy, a które zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uwzględnione. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. /.../ wyznaczono Staroście B. termin załatwienia sprawy, stwierdzając w jego uzasadnieniu m. innymi, że brak załatwienia sprawy stosownie do art. 104 K.p.a. stanowi naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego /art. 35, 36 i 104 K.p.a./. W dniu 31 maja 2007 r. Starosta B. wydał decyzję /.../ odmawiając nią stwierdzenia nadpłaty kwoty 425 zł z odsetkami ustawowymi od dnia 14 listopada 2005 r. uiszczonej tytułem opłaty za kartę pojazdu, a która – zakwestionowana w odwołaniu J. K. – została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. /.../; wymieniona ostatnio decyzja jest przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że o nadpłacie może być mowa tylko w przypadku nadpłacenia należnej opłaty lub uiszczenia jej nienależnie /art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej/. Jeżeli nie zachodzi żaden z w/w przypadków, to nie może być mowy o nadpłacie, a tym samym o jej zwrocie w trybie przypisów Ordynacji podatkowej. Przepis na podstawie którego opłatę pobrano /§ 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28.07.2003 r. – Dz.U. Nr 137, poz. 1310/ wiązał organ administracji w chwili jej pobrania – również co do jej wysokości – a więc nie zachodził przypadek nienależnie uiszczonej opłaty ani też pobrania jej w kwocie wyższej niż należna. Z tych powodów odmowa zwrotu części kwoty uiszczonej tytułem opłaty za kartę pojazdu jest uzasadniona. Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1209/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i przy tej kontroli, jak stanowi z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 31 maja 2007 r. w ocenie Sądu, popełniono błąd subsumcji /stosując przepis art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej/, w konsekwencji więc, decyzje te nie odpowiadają prawu. Trzeba bowiem wskazać, że w uzasadnieniu uchwały I OPS 3/2007 Naczelnego Sądu Administracyjnego wyżej przywołanej stwierdzono również, że do uiszczenia opłat w toku postępowania o zarejestrowanie pojazdu [opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego /pozwolenia czasowego/, tablic rejestracyjnych oraz karty pojazdu] nie mają zastosowania przepisy ustaw podatkowych, a w szczególności przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej /Dz.U. Nr 225, poz. 1635 ze zm./, a także przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa /Dz.U. Nr 8, poz. 60 ze zm./. Celem opłaty za wydanie karty pojazdu jest przeniesienie na właściciela pojazdu kosztów związanych z wytworzeniem i wydaniem karty /art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym/. Tak więc opłata ta nie ma charakteru podatkowego. Skoro uiszczona opłata nie stanowiła realizacji obowiązku o charakterze podatkowym, do załatwienia sprawy o zwrot opłaty nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku. Również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r. III CZP 35/2007, wspomnianej wcześniej, przyjął, że przepisy Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania w sprawie o zwrot opłaty za kartę pojazdu. Sąd in merito podziela powyższe stanowisko, co w konsekwencji oznaczać musi, że decyzje organów obu instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Uprawnienie skarżących do zwrotu kwoty 425 zł jest w rzeczywistości przesądzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04. Argument organów obu instancji, iż pobierając w 2005 r. opłatę za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł działały zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. nie ma w sprawie sądowoadministracyjnej istotnego znaczenia, bowiem stosownie do art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, Sąd może odmówić zastosowania aktu podstawowego niezgodnego z ustawą i Konstytucją. Nadto wskazane wyżej rozporządzenie w dacie podejmowania decyzji w sprawie zwrotu kwoty 425 zł już nie obowiązywało, a sprawa ta w stosunku do sprawy pobrania opłaty była sprawą nową i stosować należało przepisy prawa obowiązujące w dacie jej podjęcia z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Wskazania dla organu co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, w szczególności więc odnosząc się do żądania zwrotu kwoty 425 zł /pismo z dnia 11.08.2006 r./ organ winien załatwić sprawę w drodze aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 powyższej ustawy, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.