II SA/Rz 734/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. S., M. B., A. O., S. P., S. R., A. K., K. S., K. B., G. Z., J. Z., M. S., J. K., C. P., K. B. i K. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. Z. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/, A. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/, A. O. i K. B. solidarnie kwotę 424 zł /słownie: czterysta dwadzieścia cztery złote/, S. R. kwotę 224 zł /słownie: dwieście dwadzieścia cztery złote/, K. S. kwotę 224 zł /słownie: dwieście dwadzieścia cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów dojazdu do Sądu, a także na rzecz G. Z. kwotę 24 zł /słownie: dwadzieścia cztery złote/, M. S. kwotę 24 zł /słownie: dwadzieścia cztery złote/, Jana Szali kwotę 24 zł /słownie: dwadzieścia cztery złote/ i K. B. kwotę 24 zł /słownie: dwadzieścia cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów dojazdu do Sądu. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Wojewoda P. rozpoznając odwołania E.B., M.B., B.B., I.B., J.B., K.B., T.B. działającej z upoważnienia K.B. i A.O., K.B. i M.B. działających w imieniu własnym i M.B., J. i J.C., G.C. i S.C., M.D., P.D, H.D., A.D., P.D., S.G., A.G., J.G., E.G., K.G., E.H.-C., K.J. działającego w imieniu Z.M.J., A.K., T.K., B.K., H.K., J.K., K.Ś., E.K., J.L., J.Ł. działającej z upoważnienia K.Ł., A.M., M.P., M.P., S.P., C.P., S.P., T.P. i Z.P., J.P., S.R., W.R., E.R., L.R. działającej jako opiekun prawny M.S., M.R., B. i W.R., S.R., J.R., K.R., S.S., H.S., A.S., J.S., C.S., E.S., M. i K.S., H. i J.S., K.S., K. i J.S., J.S., M.T., M.T., S.U., J.Z., G.Z. i Wójta Gminy P.N. od decyzji Starosty Powiatu M. z dnia [..] sierpnia 2007 r., nr [...] w następujący sposób: - utrzymał zaskarżoną decyzję w stosunku do gruntów: E.B., E.J. B i M.B, B.B., I.G.B., J.A.B., J.B. i K.B., K.B., A.O., K.B. i M.B., J.C. i J.C., G.C., S.C., P.D., H.D., A.D., P.J.D, M.G. i S.G., A.G., E.G. i J.G., E.G., K.G. i M.G., E.S.H-C. i K.A.C., Z.M.J., A.K., T.K., B.K., K.Ś., J.L., M.P. i M.P., S.P. i Z.P., C.P., S.P., T.M.P. i Z.J.P., J.P. i R.P., W.R., E.R. i M.R., M.S., M.R., B.W.R. i W.R., S.R., J.R., K.R., S.S. , K.S. i H.S., A.R.-S., J.S., C.S., J.J.S, H.S. i L.J.S., K.S., K.S. i J.S., J.A.S., M.T., MA.T. oraz J.Z. i G.Z; - uchylił decyzję Starosty Powiatu M. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w części dotyczącej działek przydzielonych J.B (nr 3222, 3314), M.G. (nr 3480, 3558), J.G. (1/2 udziału w działkach nr 966, 1715/1, 1713 i 2992), K.Ł. (nr 854, 935, 1727, 1728, 1736, 1738, 2942, 2978, 2979, 2983), M.P. (dz. 1187, 1188, 1189, 1530, 1740/1, 1741/1), J.K. (dz. 1154/3, 1155, 1321/5, 1640/1, 1852, 1853, 1862 i 1863), B.U.(dz. 1246/1, 1247/1, 1249, 1250, 1255 i 1832/1) oraz J.K. (dz. 2580); - umorzył postępowanie w sprawach z odwołań A.M., K.B. i M.B. W podstawie prawnej decyzji Wojewoda wskazał art. 138 § 1, 2 i 3 oraz § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. oraz art. 1, art. 2, art. 3, art. 8, art. 11, art. 13, art. 14, art. 20, art. 22 ust. 1, art. 27 ust. 3 i art. 34 pkt 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (dz.U. nr 178, z 2003 r., poz. 1749 ze zm.). Utrzymując decyzję Starosty Powiatu M. w części wskazanej w pkt I decyzji własnej, Wojewoda stwierdził, że odwołania osób objętych tym punktem jego rozstrzygnięcia nie mogły być uwzględnione, gdyż skarżona nimi decyzja nie narusza prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie scaleniowe wszczęto na wniosek. Prowadzono je zgodnie z przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W jego trakcie wykonano prace geodezyjne, w ramach których opracowany został projekt scalenia gruntów. Projekt ten odpowiada wymogom określonym przez przepisy, przede wszystkim spełnia warunki przydzielenia nowych działek gruntowych, które odpowiadają wartości szacunkowej gruntów podlegających scaleniu, a będących w posiadaniu odwołujących. Jeżeli występują różnice w zakresie tych wartości to mieszczą się one w dopuszczalnym błędzie. Z kolei, gdy nie było fizycznych możliwości przydzielenia w tym projekcie działek odpowiadających wartością przyjmowanych do scalenia to ustalono dopłaty na zasadach wynikających z przepisów prawa oraz akceptowanych przez uczestników scalenia. Zresztą przebieg całego postępowanie scaleniowego, a więc i wszystkie czynności geodezyjne były akceptowane przez uczestników, co dodatkowo wskazuje, że odwołania nie mogły być uwzględnione. Zauważyć należy, iż odwołujący się akceptowali projekt scalenia na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Te okoliczności zdaniem Wojewody przesądzają o konieczności nie uwzględnienia odwołań. W zakresie rozstrzygnięcia obejmującego pkt II i III decyzja Wojewody P. nie zawiera uzasadnienia, zatem nie wiadomo, jakie racje legły u podstaw takiego orzekania. Z rozstrzygnięciem Wojewody P. nie zgodzili się: M.B., K.B., K.B., A.O., K.B., M.B., P.D., S.G., M.G., A.G., J.G., E.G., S.G., E.G., K.G., A.K., H.K., J.K., K.Ś., S.P., C.P., E.R, M.S., S.R., H.S., J.S., K.S., K.S., J.S., J.Z., G.Z., J.C. i J.C. Skarżący zarzucili decyzji Wojewody P. naruszenie przepisów prawa polegające na akceptowaniu wadliwego postępowania scaleniowego. Przyjęciu, że zachowane zostały zasady wymiany gruntów, w sytuacji gdy otrzymali działki, co do których nie wyrażali zgody. W istocie zarzuty skargi skarżący kierowali pod adresem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, podkreślając, że nie uwzględniono ich wniosków, ani żądań wskazanych w odwołaniu. Na tej podstawie skarżący: K.B., K.B., M.B., P.D., C.P., M.B., T.B., A.K., S.P., K.S., L.R., M.G., S.G., A.G., K.G., J.Z., S.R., K.S., J.S., J.K., H.K. i K.Ś. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o oddalenie skarg, wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres sprawowanej kontroli przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Sąd nie będąc związany zarzutami skarg doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, będąc dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowi przesłankę do uwzględnienia skarg, a w konsekwencji do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa. Nie ulega wątpliwości, że ustawa o scalaniu i wymianie gruntów (Uswg) normuje określonego rodzaju kwestie proceduralne w sposób szczególny, niemniej w sprawach tam nieuregulowanych zastosowanie mają przepisy k.p.a. (por. art. 33 Uswg). Uswg nie zawiera żadnych szczególnych rozwiązań w zakresie uregulowania trybu rozpatrywania i orzekania w postępowaniu odwoławczym w sprawie, w której wpływa odwołanie (odwołania) od decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, biorąc pod uwagę sposób odesłania unormowany w art. 33 Uswg przyjąć należy, iż mają wówczas zastosowanie wprost przepisy art. 127-139 k.p.a. Wojewoda rozpoznawał odwołania od decyzji Starosty Powiatu M. z [..].08.2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi P.N. poszerzonego o część gruntów wsi: Z., R., S., B.S. i M.. Orzeczenie zaskarżonej decyzji ograniczyło się w pkt. I do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w stosunku do gruntów imiennie wskazanych odwołujących się, zaś w pkt II uchylało decyzję Starosty Powiatu M. i przekazywało ją do ponownego rozpatrzenia w części dotyczącej enumeratywnie wskazanych działek gruntów należących do imiennie ujętych w orzeczeniu odwołujących się. W ten sposób poza zakresem orzeczenia organu odwoławczego pozostało orzeczenie w stosunku do wszystkich pozostałych gruntów objętych scaleniem, a także zakresem decyzji organu I instancji. Oznacza to, że w istocie Wojewoda rozpoznał w postępowaniu odwoławczym sprawę administracyjną w części, w porównaniu do zakresu tej sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. W literaturze zakwestionowano prawidłowość takiego działania, w którym organ odwoławczy lub sąd administracyjny, ograniczałby się do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie scalenia gruntów obejmując tylko niektórych uczestników scalenia (zob. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 3 (30)/2010, s. 43). Pogląd ten Sąd w tym składzie akceptuje. Przedmiotem sprawy administracyjnej w zakresie scalenia gruntów jest określony obszar scalenia (art. 2 ust. 1 Uswg). Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego zawiera m.in. określenie obszaru scalenia oraz wykaz jego uczestników (art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2 Uswg). Postanowienie to wyznacza zatem zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania scaleniowego. Postępowanie administracyjne w sprawie scalenia gruntów musi respektować zasadę ogólną dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), co oznacza m.in., że organ odwoławczy nie może orzekać w innej sprawie, niż rozstrzygnięta w instancji pierwszej. Organ odwoławczy, który w wyniku wniesionego odwołania (odwołań) od decyzji wydanej w I instancji, ogranicza zakres swego rozstrzygnięcia pod względem przedmiotowym i podmiotowym, w porównaniu do decyzji wydanej w I instancji, w ocenie Sądu rażąco narusza art. 15 k.p.a. Niezależnie od powyższego stwierdzenia dodać należy, że sformułowanie "utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy w stosunku do gruntów...", a następnie wymienienie osób, do których mają te grunty należeć, w istocie nie wyjaśnia treści takiej decyzji, mianowicie tego, o jakie grunty chodzi – czy te, które należały do odwołujących się przed scaleniem, czy też odnosi się to do gruntów przydzielonych im w wyniku decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu konstrukcja orzeczenia przyjęta w decyzji Wojewody rażąco narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że wydanie tego typu decyzji, połączone ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest możliwe tylko, gdy uchylenie decyzji organu I instancji następuje "w całości", nie zaś, jak uczyniło to kolegium w części. Wojewoda przyjął konstrukcję swego rozstrzygnięcia, niedopuszczalną na gruncie art. 138 k.p.a. Katalog decyzji organu odwoławczego wyznacza ściśle powyższy przepis, zatem jego modyfikacja nie jest dopuszczalna, zaś organ, który orzeka w postępowaniu odwoławczym w sposób niedopuszczalny z treścią cyt. przepisu, rażąco narusza przywołane w podstawie prawnej swej decyzji przepisy, mające wyznaczać zakres orzekania (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.). Uprawnia to, a zarazem zobowiązuje Sąd, aby stwierdziwszy wadę kwalifikowaną zaskarżonej decyzji, orzec zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzić jej nieważność. Dokonując kontroli skarżonej decyzji Sąd zauważa, że rozstrzygnięcie decyzji Wojewody obejmuje trzy punkty. W uzasadnieniu brak fragmentu, który wyjaśniałby rozstrzygnięcie w zakresie pkt 2 i pkt 3. Uzasadnienie decyzji stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać uzasadnienie prawne, które ma wskazywać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i przywołanie przepisów prawa. Skarżona decyzja takiego uzasadnienia w zakresie pkt 2 i pkt 3 nie zawiera. Zdaniem Sądu jest to rażące naruszenie treści art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Trzeba mieć na uwadze, że uchylenie decyzji z powołaniem się na art. 138 § 2 k.p.a. wymaga wskazania, jakie czynności i w jakim zakresie powinny być wykonane przez organ pierwszej instancji. Brak takiego ustalenia jest rażącym naruszeniem treści art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, czynią przedwczesnym zasadność rozważania zarzutów podniesionych w skargach. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda P. uwzględni uwagi Sądu odnośnie konstrukcji decyzji odwoławczej w postępowaniu scaleniowym. Zakres dostrzeżonych uchybień czyni przedwczesnym rozważanie zasadności innych zarzutów podniesionych w skargach. Wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej na zasadzie art. 152 p.p.s.a., o kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) .