II SA/Rz 734/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -postanawia- odrzucić skargę Przedmiot skargi to decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009r. uchylająca decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2009r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W jej podstawie prawnej powołano art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), określanej dalej k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Postępowanie niniejsze zainicjował wniosek A. W. opatrzony datą 27 lutego 2009r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego z urządzeniami technicznymi na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. Burmistrz [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunek ten odnosi się do zagwarantowania wykonania uzbrojenia terenu w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Umowy takie nie zostały tymczasem przedłożone przez inwestora. W uzupełnieniu wniosku inwestor przedstawił natomiast oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunki techniczne podłączenia projektowanego budynku mieszkalnego do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. W., który wskazał, iż umowę z P. Sp. z o.o. Rejon Energetyczny [...] może zawrzeć dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, które z kolei musi być poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium, powyższy środek zaskarżenia zasługuje na uwzględnienie, bowiem kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w stopniu wskazującym na konieczność usunięcia z obrotu prawnego. Zdaniem organu odwoławczego, stanowisko organu I instancji odnośnie wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zasługuje na uwzględnienie. W praktyce bowiem dołączenie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy umowy zawartej z dostawcą danego rodzaju mediów nie jest możliwe. Dlatego też na potrzeby tego rodzaju postępowania przyjmuje się powszechnie, że wymóg z powołanego przepisu jest spełniony gdy przedłożone zostaną stosowne oświadczenia (zapewnienia) właściwych jednostek organizacyjnych. Pisma takie przedstawione zostały w niniejszej sprawie przez inwestora. Wprawdzie warunki techniczne podłączenia projektowanego budynku mieszkalnego do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej z dnia 5 lutego 2009r. podają numer działki inny niż ta objęta wnioskiem, lecz jest to najprawdopodobniej skutkiem omyłki pisarskiej. Powyższe wskazuje, zdaniem SKO, na naruszenie przez Burmistrza [...] art. 7 i art. 77 k.p.a. zobowiązujących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Także uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji podjętej w pierwszej instancji nie odpowiada warunkom z art. 107 § 3 k.p.a. W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy stwierdził konieczność uchylenia wskazanego rozstrzygnięcia (decyzja z dnia [...] lipca 2009r.). Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał na potrzebę dokonania w ponownie prowadzonym postępowaniu analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie wydania decyzji zawierającej właściwie sporządzone uzasadnienie. Decyzję SKO zakwestionowała w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina [...], wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca wskazała, iż stanowisko organu w zakresie wykładni warunku wynikającego z powołanego przepisu jest całkowicie nieuzasadnione, bowiem stoi w jaskrawej sprzeczności z literalnym brzmieniem tego artykułu, który wymaga dołączenia do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy umowy zawartej przez inwestora z właściwą jednostką organizacyjną, a zatem zgodnego oświadczenia woli co najmniej dwóch osób. Gmina [...] zaznaczyła także, iż brak jest podstaw do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do dwóch garaży znajdujących się na objętej wnioskiem działce. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi bowiem postępowanie w sprawie samowolnej ich budowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak po stronie Burmistrza [...] legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Nie występował on bowiem w postępowaniu administracyjnym jako jego strona. Ponadto trudno jest przyjąć, iż posiada on interes prawny w złożeniu niniejszej skargi. Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009r. pełnomocnik skarżącej Gminy [...] wniosła o uwzględnienie skargi, podnosząc, że Gminie przysługuje przymiot strony z uwagi na to, iż jest właścicielką działki sąsiadującej z działką, której dotyczy planowana inwestycja. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu wobec jej niedopuszczalności. Stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Art. 5§ uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei według § 2 powołanego artykułu uprawnienie takie posiada również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Stwierdzenie oczywistego braku legitymacji skargowej skutkuje koniecznością odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie przesądzona została niemożność łączenia w jednym postępowaniu funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Jednostka samorządu terytorialnego nie może być zatem stroną postępowania w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał jej organ. Stanowisko takie wyrażono m. in. w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.10.2000r. (OPK 14/2000, ONSA 2001, nr 1, poz. 17) oraz w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 19.05.2003r. (OPS 1/2003, ONSA 2003/4, poz. 115). W tym ostatnim orzeczeniu podkreślono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W tego rodzaju sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza więc zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Wspomniany pogląd znalazł aprobatę również w nowszym orzecznictwie (tak np. wyrok NSA z 16.02.2005r., OSK 1017/2004, LexPolonicqa Nr 374068, postanowienie NSA z 24.05.2006r., II FSK 818/2005, LexPolonica Nr 418116), jak też wśród przedstawicieli nauki (J. P. Tarno w "Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym", Państwo i Prawo 2006r. nr 2). Powołany J. P. Tarno podniósł, że interes jednostki samorządu terytorialnego nie może być pojmowany jako interes abstrakcyjnej osoby prawnej w oderwaniu od interesów członków wspólnoty mieszkaniowej lub ich grup. Zgodna z prawem decyzja administracyjna nie może być zatem sprzeczna z interesem prawnym jednostki samorządu terytorialnego. Ochronę interesów prawnych tych jednostek w sytuacji, gdy ich organy powołane zostały do orzekania w drodze decyzji administracyjnych należy przenieść na płaszczyznę zasady praworządności. Dlatego właściwym powinien być tu tryb weryfikacji decyzji naruszających prawo na podstawie przepisów normujących udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym (dział IV k.p.a.) i sądowoadministracyjnym. Przede wszystkim wskazać jednak należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który zapadł w dniu 29 października 2009r. (K 32/08, Dz. U. z 9.11.2009r. Nr 187, poz. 1456), w którym stwierdzono, że art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów jest zgodny z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej poglądy, które Sąd w niniejszym składzie podziela, w szczególności zaś wskazany wyrok Trybunału, uznano, że skoro Burmistrz [...] wydał w pierwszej instancji decyzję ([...] czerwca 2009r.), to Gminie [...] nie można przyznać statusu strony tego postępowania. Powyższe oznacza z kolei, iż podmiot ten nie jest uprawniony do złożenia skargi w tej sprawie. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącej Gminy sprowadzającego się do wywiedzenia przymiotu strony z faktu bycia przez Gminę właścicielką działki sąsiadującej z tą, której dotyczy kwestionowana decyzja należy wskazać, iż nie ma on – w świetle przedstawionych wyżej stanowisk orzecznictwa i doktryny - znaczenia. W sytuacji, gdy Gmina chciała uczestniczyć w postępowaniu jako jego strona, w grę wchodziło rozważenie ewentualnego wyłączenie jej organu (Burmistrza [...]) na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto, jak już wyżej zaznaczono, gdy skarżąca Gmina nie zgadza się z treścią zapadłej w sprawie decyzji organu drugiej instancji, ma ona możliwość zwrócenia się do prokuratora, który w razie stwierdzenia potrzeby ochrony praworządności ma prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej bądź też może wystąpić ze stosowną skargą do sądu administracyjnego. Z przytoczonych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 50 P.p.s.a.