II SA/Rz 734/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki fundamentów i częściowego podpiwniczenia -skargę oddala- Przedmiotem skargi R.K. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB" z dnia [...] czerwca 2013r., nr [...], wydana w przedmiocie rozbiórki fundamentów i częściowego podpiwniczenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie zbadania legalności wykonywanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr 1107 przy ul. [...] w S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] marca 2010r., znak [...] wstrzymał roboty budowlane polegające na odbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym 1107 przy ul. [...] w S., prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę przez R.K. Postanowienie wymienione powyżej zostało uchylone postanowieniem WINB z dnia [...] maja 2010r. znak [...]. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2010r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał R.K. zaniechanie dalszych robót budowlanych w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr 1107 przy ul. [...] w S. Decyzja ta została uchylona decyzją WINB z dnia [...] maja 2010r. znak: [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010r., sygn. akt SA/Rz 706/10 oddalił skargę R.K. na wskazaną wyżej decyzję. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...] nakazał R.K. rozbiórkę fundamentów i częściowego podpiwniczenia odbudowywanego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1107 przy ul. [...] w S. wybudowanych bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ stwierdził, że drewniany budynek znajdujący się uprzednio na działce nr 1107 przy ul. [...] w S. został w całości rozebrany, a właścicielka – R.K. wykonała fundament wraz z częściowym podpiwniczeniem budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził również, że zakres w/w robót stanowi odbudowę, która zgodnie z art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane mieści się w definicji budowy i podlega ocenie w oparciu o przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą". Usytuowanie budynku w odległości 1, 1 m od granicy działki sąsiedniej nr 1106 narusza § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002r. nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w związku z tym jedyną formą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę fundamentów i częściowego podpiwniczenia odbudowywanego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1107 przy ul. [...] w S. wybudowanych bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła R.K. Przyznała, że wykonała nowy fundament oraz częściowe podpiwniczenie budynku po obrysie istniejącego wcześniej budynku, który uległ zawaleniu, a fakt zaistniałej katastrofy budowlanej nie został zgłoszony odpowiedniemu organowi. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją WINB, działając na podstawie art. 138 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "k.p.a." utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Według przepisu art. 3 pkt. 6 ustawy przez budowę rozumieć należy wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przedmiotowe roboty są więc odbudową, która mieści się w definicji budowy. Zgodnie z obowiązującą ustawą dopuszczalna jest legalizacja budowy prowadzonej bez wymaganego pozwolenia nadbudowę lub zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ jeżeli: 1. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności, ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Aby legalizacja budowy była możliwa obiekt budowlany musi spełniać obie z wymienionych powyżej przesłanek. W przedmiotowej sprawie lokalizacja budynku narusza przepisy określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a konkretnie § 12 ust. 1 pkt. 1 i 2 tego rozporządzenia. Przepis ten określa odległość budynku od granicy z sąsiednią działką i tak powinna ona wynosić 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, albo 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Dopuszcza się również odległość 1,5 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2). Przepis § 12 ust. 3 pkt. 1 i 2 dopuszcza również w zabudowie jednorodzinnej, 1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, 2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem, że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej. W rozpatrywanej sprawie odległość od granicy z działką sąsiednią tj. działką nr 1106 wynosi 1,1 m. Usytuowanie przedmiotowego budynku na działce nr 1107 narusza przepisy techniczno-budowlane, tj. §12 ust. 1 Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Niezgodność z przepisami jest nieusuwalna, a niespełnienie któregokolwiek z warunków określonych w art 48 ust 2 pkt. 1 oraz pkt. 2 ustawy wyklucza możliwość legalizacji i tym samym zachodzi konieczność orzeczenia rozbiórki. R.K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazaną wyżej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zakwestionowała fakt, że budynek na działce nr 1107 został usytuowany w odległości 1, 1 m od granicy z działką sąsiednią. Podała, że załącznik nr 2 do wykonanej na jej zlecenie mapy do celów projektowych zawiera propozycję legalizacji wykonanych robót w dwóch wariantach. Według pomiarów na działce część podpiwniczona znajduje się w odległości 1,45 m od granicy z działką 1106, natomiast fundamenty w odległości 1,25 m od granicy z tą samą działką. Zgodnie z poniżej cytowanymi przepisami odległość ta może wynosić 1,5 m, lub w przypadku kiedy poziom piwnic znajduje się poniżej poziomu terenu otaczającego nie ustala się odległości od granicy z działką sąsiednią. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organów, że ze względu na odległość budynku ok.1,1 m od granicy działki sąsiedniej nr 1106 brak jest możliwości legalizacji samowoli budowlanej, a jedyną formą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest wydanie nakazu rozbiórki. Wniosła o umożliwienie jej podjęcia procedury legalizacji samowoli budowlanej. Podała, że jej działka ma szerokość 13, 5 m, co umożliwia zastosowanie § 12 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszczającego sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust.1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Wniosła o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umożliwienie mi podjęcia procedury legalizacji samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie jej legalności w aspekcie wyżej przytoczonych zasad Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu, a podniesione zarzuty uznać należy za bezzasadne. Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ trafnie przystąpił w pierwszej kolejności do badania przesłanek legalizacji. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 2 ustawy, jeżeli budowa, o której wyżej mowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto budowa ta nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (jeżeli nie zostały jeszcze zakończone) i nakłada na inwestora (właściciela) obiektu budowlanego określone obowiązki, wynikające z art. 48 ust. 3 ustawy. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 organ nadzoru budowlanego orzeka rozbiórkę obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy. Zatem w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego ma obowiązek sprawdzenia, czy dany obiekt budowlany objęty był obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a następnie bada, czy zachodzą podstawy do wszczęcia procedury legalizacyjnej. Podnieść należy, że organy orzekające w sprawie prawidłowo zakwalifikowały wykonane roboty budowlane, jako odbudowę obiektu budowlanego, na dokonanie której wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Jest to okoliczność bezsporna. W następnej kolejności należy podkreślić, iż wbrew zarzutom skargi organ II instancji zasadnie wskazał, iż w istniejącym stanie faktycznym o nakazie rozbiórki decydowała odległość spornego budynku od granicy z sąsiednimi działkami. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych, określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Zatem określone powyżej odległości budynku od granicy z działką sąsiednią stanowią zasadę, od której ustawodawca przewidział następujące wyjątki: po pierwsze sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2 rozporządzenia); po drugie w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m; 2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej; 3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych, 4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Należy przy tym pamiętać, że odstępstwa od zasady lokalizacji budynku w odległości od granicy z działką sąsiednią, określonej w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia należy stosować ściśle, bowiem wykładnia rozszerzająca wyjątkowych sytuacji jest niedopuszczalna. Z akt sprawy wynika, że budynek skarżącej objęty postępowaniem usytuowany jest w odległości 1,1 m od granicy działki sąsiedniej i zwrócony jest do granicy z tą działką ścianą z otworem okiennym. Nie ma znaczenia podniesiona w skardze okoliczność, iż według pomiarów dokonanych przez skarżącą na działce, na której posadowiony jest sporny budynek część podpiwniczona znajduje się w odległości 1,45 m od granicy z działką 1106, natomiast fundamenty w odległości 1,25 m od granicy z tą samą działką. Nawet gdyby przyjąć, iż w istocie w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z takimi odległościami, to żaden z cytowanych wyżej przepisów takich odległości nie przewiduje w przypadku ściany zawierającej otwory okienne lub drzwiowe. Wyklucza to tym samym możliwość dostosowania przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ dokonał zatem niezbędnych ustaleń odnośnie charakteru przedmiotowego budynku, a następnie po ustaleniu przeszkód do jego zalegalizowania orzekł o nakazie jego rozbiórki, do czego był zobligowany na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.