II SA/Rz 735/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. S.J. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. /.../ Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ oraz art. 59 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania "I. sp. z o.o." spółka jawna z/s w Rz. od decyzji Prezydenta Miasta Rz. z dnia [...] maja 2009 r. /.../ w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n. "kiosk typu R. z przyłączem energetycznym" na działce nr 868/2 obr. 208, położonej przy ul. M. w Rz., postanowiło utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Prezydent Miasta Rz. po ponownym rozpatrzeniu wniosku "I. sp. z o.o." spółka jawna z/s w Rz., wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] maja 2009 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n. "kiosk typu R. z przyłączem energetycznym" na działce nr 868/2 obr. 208 poł. przy ul. M. w Rz. W uzasadnieniu decyzji podniósł, przeprowadzono w terenie analizę obszaru, w którym położona jest wnioskowana działka nr 868/2. Stosownie do wskazań organu II instancji zawartych w decyzji z dnia 26 lutego 2009 r. /..../, analiza ta obejmuje całą przestrzeń publiczną przy skrzyżowaniach dwóch głównych ulic, tj. Al. N. i ul. M. oraz wszystkie obiekty kubaturowe, które mogłyby być tłem do ekspozycji wnioskowanego kiosku. Wnioskowany budynek kiosku w formie prowizorycznej blaszanej budki /przedstawionej na zdjęciach dołączonych do wniosku/ w opisanym otoczeniu stanowiłby rażący dysonans. Nie spełnia wymagań /wynikających z przeprowadzonej analizy /dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc kontynuacji formy architektonicznej /dot. szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości kalenicy oraz geometrii dachów/. Zatem nie spełnia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. W złożonym odwołaniu strona wnosi o uchylenie decyzji organu I instancji, wskazując naruszenie art. 61 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ poprzez błędną wykładnię tych przepisów oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranych dowodów i sprzeczność poczynionych przez organ ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem odwołującego się organ I instancji nie uwzględnił wymogów określonych w art. 1 ust. 2 pkt 9 powołanej ustawy w zakresie w jakim przepis ten wymaga uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb interesu publicznego. Przedmiotowy kiosk służyłby okolicznym mieszkańcom, stanowiąc uzupełnienie działalności handlowo-usługowej pobliskiego sklepu "S.". Załączone zaś fotografie /20 sztuk/ przedstawiają budynki w sąsiedztwie wnioskowanego obiektu, o podobnej do niego architekturze i gabarytach i dlatego błędne są twierdzenia organu, iż wnioskowany budynek nie pasowałby formą i gabarytami do istniejącej zabudowy. Błędnie też ustalił, że budynek kiosku nie harmonizowałby ze skalą i charakterem architektury osiedla. Analizując niniejszą sprawę organ odwoławczy odwołał się do analizy urbanistycznej z dnia 6 kwietnia 2009 r. załączonej do kwestionowanej odwołaniem decyzji. Stwierdził, że stanowisko organu I instancji, mające charakter ocenny, znajduje odzwierciedlenie w wynikach wspomnianej analizy, zostało logicznie uzasadnione. O odmowie ustalenia warunków zabudowy przesądziła niewłaściwa forma architektoniczna wnioskowanego obiektu, który też nie harmonizowałby ze skalą i charakterem osiedla, stanowiąc element degradujący wizualnie otaczający teren /szczególnie newralgiczny ze względu na eksponowane położenie/. Nadto usytuowanie w bezpośrednim sąsiedztwie budynku handlowo-usługowego o dużej kubaturze byłoby również niekorzystne dla estetyki terenu i zachowania ładu przestrzennego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła "I. Sp. z o.o." spółka jawna z żądaniem jej uchylenia i z zarzutem naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów postępowania administracyjnego wymienionych wcześniej w odwołaniu. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia art. 80 i 78 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację tożsamą z tą zawartą w odwołaniu od rozstrzygnięcia pierwszej instancji. Ponadto akcentowano pominięcie wnioskowanego przez stronę dowodu z oględzin nieruchomości sąsiednich do nieruchomości, na której planowana jest realizacja wnioskowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc, niezasadny okazał się wniosek skargi dotyczący uchylenia zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim nie jest trafny zarzut skargi, jakoby organy naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym. W szczególności chybiony jest zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w zakresie wskazanym w skardze. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., skoro ocenę odmowy ustalenia warunków zabudowy oparto na logicznie wyjaśnionej ocenie potencjalnych skutków, z punktu widzenia zagwarantowania ładu przestrzennego, jakie może przynieść realizacja zamierzenia wnioskowanego przez skarżącą Spółkę, dla terenu sąsiedniego. Brak też podstaw do uznania zasadności zarzutu sprzeczności ustaleń organów administracji obu instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zasadne są wnioski wynikające z tych ustaleń, wyprowadzone przez te organy, a które znajdują oparcie w starannie zebranych dowodach. Ich ocena dokonana została zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów i cech dowolności nie nosi. Zarzucając naruszenie art. 78 § 1 K.p.a. akcentowano, że pominięty został wnioskowany przez skarżącą dowód z oględzin nieruchomości sąsiednich do tej, na której planowana jest realizacja wnioskowanej inwestycji. Twierdzono jednocześnie, że organy administracji nie dopełniły obowiązku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a więc taki – tu przywołano wyrok NSA z dnia 23.04.2002 r. V SA 2260/01 – gdy w przeświadczeniu tego organu wszelkie możliwości dowodowe zostały już wyczerpane. Sąd nie podziela także tego zarzutu. Trzeba bowiem przypomnieć, że zanim zapadła zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. organ II instancji uprzednio już dwukrotnie orzekał w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 12 stycznia 2009 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, w treści którego został zawarty wniosek o przeprowadzenie dowodu z oględzin, organ ten zajął stanowisko, iż wspomniany wniosek jest nietrafny, gdyż analiza urbanistyczna jest tym dowodem, który wyczerpuje konieczność odrębnego przeprowadzania oględzin terenu. Zważywszy na charakter tej analizy, tj. analizy o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz.U. Nr 164, poz. 1588/ powyższe stanowisko organu II instancji nie budzi zastrzeżeń, a tym samym nieuwzględnienie żądania skarżącej Spółki nie może być poczytane za zaniedbanie organu obowiązkom proceduralnym /w zakresie przeprowadzenia dowodu z oględzin/. W związku z tym nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 78 § 1 K.p.a. z wpływem na wynik sprawy. Nie ma też podstaw do uznania, w świetle przedstawionych przez ten organ argumentów i lektury akt administracyjnych, że organy obu instancji nie dopełniły obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei według art. 56 i 64 ust. 1 powyższej ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi /chodzi tutaj także o sprzeczność z unormowaniami samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennej/. W razie zatem spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Natomiast organ prowadzący postępowanie odmowę ustalenia warunków zabudowy powinien oprzeć się na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Trzeba też wspomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy cyt. wyżej wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenów pozbawionych planu miejscowego możliwe jest wyłącznie w razie łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych /art. 61 ust. 1 pkt 1/, dostępu do drogi publicznej /art. 61 ust. 1 pkt 2/, zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu /art. 61 ust. 1 pkt 3/, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne /art. 61 ust. 1 pkt 4/ oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi /art. 61 ust. 1 pkt 5/. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wprowadza zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu. Ma ona na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada ta określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany już w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym /zagospodarowanie terenu/ i architektonicznym /ukształtowanie wzniesionych obiektów/. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa wspomniane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wydane na podstawie delegacji ustawowej /art. 61 ust. 6/. Z ustaleń organów orzekających w niniejszej sprawie wynika, że planowane przez stronę wnioskującą zamierzenie inwestycyjne nie odpowiada charakterystyce architektonicznej /gabarytów i formy architektonicznej/ zabudowy już istniejącej. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne "kiosk typu R. z przyłączem energetycznym" na działce nr 868/2 przy ul. M. I w Rz. to w istocie blaszana budka o prowizorycznej architekturze [wg zdjęć dołączonych do wniosku] i parametrach: - powierzchnia zabudowy 6,95 m2, - powierzchnia użytkowa 6,50 m2, - kubatura 13,39 m3 /wg wniosku/. Jego konstrukcja, gabaryty i forma jak wyżej podano nie harmonizuje z gabarytami i formą zabudowy już istniejącej na tym terenie i nie spełnia wymagań dotyczących nowej zabudowy /określonych w analizie urbanistycznej z dnia 6 kwietnia 2009 r./ w zakresie kontynuacji formy architektonicznej /szerokości elewacji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości kalenicy i geometrii dachów/. Nadto z ustaleń tych, znajdujących oparcie w zebranym materiale dowodowym wynika, że przedmiotowy budynek kiosku byłby pierwszym budynkiem widocznym przy wjeździe w osiedle od strony wschodniej i północnej, nie harmonizującym z charakterem i skalą architektury osiedla. Zarazem stanowiłby rażący dysonans natury estetycznej, "degradujący wizualnie otaczający obszar". W ocenie zatem Sądu, stanowisko wyrażone w decyzjach organów obu instancji zostało w sposób dostatecznie klarowny wyjaśnione, wykazując w konsekwencji wyraźną sprzeczność z powołanym przez te organy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy cyt. wyżej /wskazane ograniczenie/; wprowadzając go ustawodawca bez wątpienia miał na celu zachowanie harmonii architektonicznej na danym terenie, ochronę walorów estetycznych przestrzeni stanowiących dobro wspólne. W rezultacie Sąd nie znajduje powodów do zakwestionowania stanowiska tych organów, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku określonego w powyższym przepisie, powołanego w wydanych przez te organy decyzjach. Błędnie zarzucono w skardze, jakoby organy obu instancji nie uwzględniły wymogów określonych w art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trzeba bowiem podkreślić, że przepisy art. 1 ust. 1 i 2 powyższej ustawy zawierają w swej treści zasady kształtowania polityki przestrzennej /ład przestrzenny i zrównoważony rozwój oraz ustawowe określone wartości wysoko cenione/ obowiązujące organy w procesie kształtowania polityki przestrzennej. Nie stanowią one natomiast materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych – nie stanowiły takiej podstawy zaskarżonej decyzji – zatem nie może być mowy o zaniedbaniu organów w tym zakresie. Mając to wszystko na uwadze, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji.