II SA/Rz 736/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 nr [...]; Zaskarżoną decyzją Samorządowej Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...] wydaną w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: "budowa linii elektroenergetycznej średniego napięcia N. odg. C." na działkach 125 i 88/1 położonych w obrębie [...]., gmina [...]. Organy ustaliły następujący stan faktyczny: teren inwestycji położony jest na zachodnim krańcu wsi C., przy granicy z wsią N., po północnej stronie drogi powiatowej, obejmuje działki użytkowane rolniczo i ma polegać na budowie dwóch odcinków linii elektroenergetycznej SN 15 KB.W. na działkach 125 i 88/1 stanowiących własność B.W. Na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego ani też obowiązek jego opracowania. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 17 marca 2001 r. na przedmiotowym obszarze nie został określony obowiązek sporządzenia miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, nie jest także przewidziana realizacja zadań publicznych ponad lokalnych. Na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2015 r. poz. 199; dalej: "u.p.z.p.") stwierdzono, że nie jest to inwestycja lokalizowana w miejscowości uzdrowiskowej ( pkt 1), nie jest położona na terenie objętym ochroną konserwatorską ( pkt 2), nie leży na terenie pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani ( pkt 3), na obszarze górniczym, na terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych ( pkt 5), na terenie parku narodowego i jego otuliny ( pkt 7). Położona jest na obszarze objętym specjalną ochroną ptaków NATURA 2000 pod nazwą Puszcza Sandomierska ( kod obszaru 180005) wyznaczonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków ( Dz.U. z 2011 r. Nr 25 poz. 133), Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił jej realizację na podstawie milczącej zgody. Działka 125 położona jest w obszarze bezpośrednio przyległym do pasa drogowego drogi powiatowej nr ewid. 205, tak samo, jak w przypadku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska została uzgodniona w drodze milczącego uzgodnienia z Zarządem Powiatu [...]. Teren objęty projektem decyzji nie był przeznaczany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [....], który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) na realizację inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 u.p.z.p. Nie znajduje się również na terenie narażonym na niebezpieczeństwo powodzi ( pkt 11), obejmuje teren użytków gruntowych: RB.W.- grunty orne i ŁB.W.- łąki trwałe, w związku z czym nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.) Ustalono także, że inwestycja nie wymaga zaopatrzenia w inne sieci infrastruktury technicznej, odpady powstające podczas realizacji przedsięwzięcia gromadzone mają być w sposób selektywny i przechowywane w pojemnikach do tego celu przeznaczonych, a następnie przekazywanym uprawnionym podmiotom do odzysku, natomiast gleba i ziemią tymczasowo składowana, po zakończeniu budowy ma zostać rozplantowana po terenie. Dojazd do inwestycji zaplanowany jest z dróg: powiatowej, gminnej i wewnętrznych w rejonie, których będzie realizowana. Zastrzeżono, że przy projektowaniu inwestycji wymagane jest zachowanie warunków określonych przepisami i rozporządzeniami wykonawczymi w tym: ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne ( Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2015 r., poz. 460), z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. z 2013 r., poz. 1232), z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 ). Wskazano również, ze decyzja nie ustala miejsca lokalizacji słupów elektroenergetycznych, a jedynie obszar, przez który może przebiegać projektowana linia. Dokładny przebieg projektowanej linii SN i lokalizacja niezbędnych słupów zostaną rozstrzygnięte na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę W odwołaniu od powyższej decyzji B. W. wskazała, że nie zgadza się na budowę linii elektroenergetycznej. Jest właścicielką działki, przez którą linie mają przebiegać. Po niej, nieruchomości przejmą dzieci, które zamierzają na działkach postawić domy, w związku z czym słupy będą przeszkadzać w inwestycji. Swoje stanowisko powtórzyła w kolejnym piśmie z dnia 30 marca 2016 r. Powyższych zarzutów nie podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze , które wskazaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, podzielając w całości ustalenia jak i wnioski tego organu. W piśmie z dnia 30 maja 2016 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Skarżąca ponownie wskazała, że nie zgadza się na lokalizację przedmiotowej inwestycji na jej działce. Konsekwentnie podniosła, że na swojej działce ma zamiar zrealizować inwestycję. Ponadto wskazała, że na terenie wsi są również inne osoby, które posiadają większe działki, na których można zlokalizować to przedsięwzięcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało do tutejszego Sądu wyżej opisane pismo jako skargę wraz z odpowiedzią, w której potrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skarżąca w odpowiedzi na kierowane do niej wezwanie o uiszczenie wpisu od skargi i nadesłanie odpisów skargi zwróciła się o zwolnienie od kosztów oraz o "skserowanie skargi", gdyż jedyny jej egzemplarz znajduje się w Sądzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Postępowanie w sprawie zostało poprzedzone w sposób niedbały, co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł przełożyć się na wynik sprawy. Wniosek w sprawie z dnia 30 czerwca 2013 r., modyfikowany pismami z dnia 3 sierpnia 2015 r. i z dnia 11 sierpnia 2015 r. został podpisany przez pełnomocnika inwestora [...] S.A.– P. L. Pełnomocnictwo z dnia 7 stycznia 2013 r. dotyczyło inwestycji pod nazwą "Przebudowa linii napowietrznej i stacji trafo C. B.W.II zgodnie z umową [...] z dnia 7 stycznia 2013 r. i pozwoliło pełnomocnikowi m.in. na reprezentowanie Spółki w związku z tą inwestycją przed właściwymi organami. Zamierzenie inwestycyjne objęte ostatecznie sprecyzowanym wnioskiem to "Budowa linii elektroenergetycznej średniego napięcia N. odg. C.", linia ma mieć charakter linii napowietrznej SN 15 kB.W. na działkach nr 125 i nr 88/1 obęb [....] gmina [...], różniące się od zamierzenia opisanego w pełnomocnictwie. Powstaje uzasadniona wątpliwość co do tego, czy pełnomocnictwo z dnia 7 stycznia 2013 r. obejmuje inwestycję, której wniosek dotyczy. Brak jest także dokumentu KRS, który pozwalałby na zweryfikowanie prawidłowości jego udzielenia. Należy podkreślić, że Sąd pismem z dnia 21 grudnia 2016 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego u o uzupełnienie brakujących akt administracyjnych. Nadesłane akta są niekompletne. Brakuje akt dotyczących wydania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r. i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego u z dnia [...] października 2015 r.. Kserokopie tych decyzji są w aktach Samorządowego Kolegium Odwoławczego . Nie wiadomo, czy w niedostępnych Sądowi aktach istnieją dokumenty pozwalające na rozwianie powyższych wątpliwości. Sąd wobec nadesłania niepełnych akt, rozpoznał sprawę na podstawie dostępnych mu dokumentów. Braki formalne pełnomocnictwa inwestora powinny być usunięte na początku postępowania administracyjnego. Zaniechanie w tym zakresie przesądza o naruszeniu art. 32, art. 33 § 2 i 3 K.p.a. oraz art. 64 § 2 K.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Istnienie wniosku pochodzącego od inwestora działającego samodzielnie czy przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika jest warunkiem sine qua non procedowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 52 ust. 1 u.p.z.p.). Specjalne wymagania co do treści wniosku i załączników do wniosku w tego typu sprawie zawiera art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Stanowi on, że: "wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko; 3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów: a) docelową rzędną składowiska odpadów, b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów, c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków, d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego". Wymogi te w kontrolowanej sprawie w dużej części nie zostały zachowane. Określenie granic terenu objętego wnioskiem oznaczało tu konieczność wykreślenia na stosownych mapach – załącznikach do wniosku (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) granic działek nr 125, nr 88/1 obr. [...] – tak przynajmniej wynikało z treści pisemnej wniosku. Tymczasem na załączonych do modyfikacji wniosku z dnia 11 sierpnia 2015 r. mapach w skali 1:1000 wykreślono kolorem zielonym granice terenu objętego wnioskiem na działkach nr 125 i nr 88/1. Problem w tym, że tak oznaczony teren nie obejmuje całych działek ewidencyjnych nr 125 i nr 88/1, a tylko ich fragment. Wynika to w oczywisty sposób z tych map w skali 1:1000, jak i z porównania terenu inwestycyjnego (kolor zielony) z kształtem działek nr 125 i nr 88/1 na mapie katastralnej (w aktach za pismem z dnia 12 sierpnia 2015 r.). Działka nr 125 obr. [....] ma kształt od północy nieregularny, nie ma kształtu prostokąta; kształt działki nr 88/1 zakreślony na zielono przez inwestora nie pokrywa się z konfiguracją tej działki na mapie katastralnej. Powstała więc rozbieżność pomiędzy treścią pisemną wniosku, a treścią graficznych załączników do wniosku. Rozbieżność ta nie została przez organ wychwycona i została powielona w treści kontrolowanej decyzji. Przesądza to o naruszeniu art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Określenie granic "terenu objętego wnioskiem", o czym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., i później określenie tych granic w decyzji (art. 54 pkt 3 u.p.z.p. ma bardzo istotny charakter, gdyż determinuje zakres przestrzenny decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego (tak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1936/14). Załączona kopia mapy powinna przedstawiać nie tylko teren, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja, ale również obszar objęty oddziaływaniem tej inwestycji. Chodzi tutaj o oddziaływanie faktyczne, jakie będzie miała planowana inwestycja na nieruchomości znajdujące się w jej otoczeniu, i to nie tylko te bezpośrednio graniczące z działką, na której ma ona być zlokalizowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 31/07, LEX nr 466378, stwierdził, że na załączonej do wniosku kopii mapy powinien zostać zaznaczony cały obszar oddziaływania inwestycji, a nie jedynie miejsce jej lokalizacji. "Obszar oddziaływania" należy rozumieć szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim sąsiedztwa. Granice obszaru oddziaływania inwestycji wyznacza przewidywane jej oddziaływanie, w szczególności w zakresie emisji zanieczyszczeń, hałasu czy też innych ograniczeń. W pojęciu "oddziaływanie" mieści się bowiem przewidywany wpływ, zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem wyznaczonym pod inwestycję, jak i na wartości prawnie chronione, np. środowisko, zabytki czy funkcjonowanie obiektów użyteczności publicznej. Obszar oddziaływania inwestycji nie został na mapach dołączonych do wniosku wykreślony z naruszeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Brak jest także wyznaczonego przez w/w przepis egzemplarza mapy w skali 1:2000 (inwestycja liniowa) z zaznaczeniem terenu inwestycji i obszaru oddziaływania. Naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, np. w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania czy ochrony interesów osób trzecich. Dodatkowo Sąd zauważa, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie". Powyższy przepis jako przepis szczególny w stosunku do art. 49 kpa wymaga, aby jedne strony postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o wydaniu decyzji i innych czynnościach organ zawiadomił na piśmie (inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych), a drugie - w drodze obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty, przy czym te dwie ostatnie formy zawiadomienia są stosowane w przypadku udziału znacznej liczby osób w postępowaniu administracyjnym, jak również wtedy, gdy z góry nie można ustalić kręgu podmiotów, które powinny wziąć udział w całym postępowaniu lub w niektórych czynnościach (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2014, s. 282). Wadliwość doręczenia decyzji, czy też równoważnej temu doręczeniu formy (obwieszczenia, powiadomienia w sposób zwyczajowy) skutkuje co najwyżej zaistnieniem wady wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa w stosunku do strony, której wadliwość ta dotyczy (por. art. 147 kpa, a także wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie II OSK 1475/12 i przywołane w nim orzecznictwo, https://cbois.nsa.goB.W..pl). Zaniechanie obwieszczenia i powiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi więc być traktowane jako przypadek wadliwości w doręczeniu decyzji. W dostępnych Sądowi aktach brak jest informacji o dokonaniu obwieszczeń stosownie do art. 53 ust. 1 u.p.z.p. W ponownym postępowaniu organy zastosują się także do treści tego przepisu. Powyższe rozważania prowadzą do oczywistego wniosku o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno kontrolowanej decyzji jak i decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy będą mieć na względzie treść niniejszego uzasadnienia.