II SA/Rz 736/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odtworzenia akt sprawy zakończonej decyzją ostateczną -skargę oddala- Zaskarżonym postanowienie z dnia [...] maja 218 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "WINB", organ II instancji lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...]w przedmiocie odtworzenia akt sprawy zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia z dnia [...] stycznia 1997 r. nr [...] dotyczącą wydania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo – warsztatowego na działce ewid. 539 w I.. Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych wynika, że postanowienia organu obu instancji zostały wydane w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 627/17 wydanych poprzednio w tej sprawie postanowień. Sąd zgodził się z koniecznością odtworzenia akt, jak również potrzebą zastosowania przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "P.p.s.a.") wobec braku samodzielnej regulacji w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: K.p.a."). Jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA podstawą uchylenia postanowień był brak wydania postanowienia w trybie art 123 § 2 K.p.a. o wszczęciu postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych, brak wskazania czy odtworzeniu podlegały akta w całości, czy też w części i w zależności od tego, wydanie rozstrzygnięcia o braku możliwości albo bezprzedmiotowości odtworzenia pozostałej części akt, ze wskazaniem konkretnie o jakie elementy tych akt chodzi. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ działając na podstawie art 123 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art 288 i 289 § 1 P.p.s.a. wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie: "odtworzenia całości zaginionych akt sprawy zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] stycznia 1997 r. nr [...] dotyczącą wydania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo – warsztatowego na działce nr ewid. 539 w I.". W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że akta sprawy zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] stycznia 1997 r. nr [...] zaginęły w całości, ustalił krąg stron postępowania oraz organy związane ze sprawą odtworzenia akt. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] postanowił o odtworzeniu akt w zakresie: - urzędowo poświadczonej kopii postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] października 1996 r. nr [...] zobowiązującego B.B. ( powinno być J. B. ) do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie budynku gospodarczo-warsztatowego usytuowanego w I. na działce nr ewid. 539, -urzędowo poświadczonej kopii decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego z dnia [...] stycznia 1997 r. nr [...]udzielającej J. B. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-warsztatowego usytuowanego w I. na działce nr ewid. 539, - urzędowo poświadczonej inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej budynku gospodarczo –warsztatowego, sporządzonej na rzecz J. B. przez R. K. i dołączeniu tych dokumentów do akt sprawy zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] stycznia 1997 r. Stwierdził przy tym, że odtworzenie w pozostałym zakresie akt sprawy zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] stycznia 1997 r. jest niemożliwe. Wydanie tego postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: organ zwrócił się na piśmie do Starosty o podanie sprecyzowanej informacji, czy akta sprawy zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego znak [...] z dnia [...] stycznia 1997r. zaginęły czy zostały zniszczone. Przy piśmie znak: [...] z dnia 7 grudnia 2017r. Starosta przesłał pismo z dnia 6 grudnia 2017r. Wydziału Organizacyjno-Administracyjnego Starostwa Powiatowego , którym poinformowano, że akta sprawy zakończonej powyższą decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nie widnieją w spisach dokumentacji i nie zostały przekazane do archiwum zakładowego, w związku z czym należy traktować je jako zaginione. Pismami z dnia 16 stycznia 2018r. organ zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie akt sprawy zakończonej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującą zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku gospodarczo-warsztatowego na działce nr ewid. 539 w I. oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o udostępnienie akt sprawy w zakresie opinii i uzgodnień dotyczących sprawy budowy tego budynku. W odpowiedzi Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem znak: [...] z dnia 22 stycznia 2018r. poinformował, że nie posiada żądanych akt z uwagi na przekazanie do brakowania akt spraw z lat 1996-1997, zaś Wójt Gminy [...] pismem znak: [...] z dnia 2 marca 2018r. poinformował, że w zasobach archiwalnych nie posiada akt sprawy zakończonej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku gospodarczo-warsztatowego usytuowanego na działce nr ewid. 539 w I.. Organ zwrócił się także do ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udostępnienie akt sprawy znak: [...] dotyczącej użytkowania przez J. B. warsztatu napraw samochodowych usytuowanego na działce nr ewid. 539 w I. oraz akt postępowania znak: [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] stycznia 1997r. znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-warsztatowego wybudowanego na działce nr ewid. 539 w I. i akta te zostały w całości udostępnione. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A. B. zarzucając, że nie została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego, że organ "celowo miesza aktami" powołując się na akta i decyzje, które nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy. Zawnioskowała o powołanie biegłego, przesłuchanie świadków, pisemne uzupełnienie i wyjaśnienie przez Wójta Gminy [...] dlaczego nie posiada akt spawy zakończonej decyzją o warunkach zabudowy, udostępnienie przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego wydanych opinii i uzgodnień dotyczących budowy budynku gospodarczo –warsztatowego, sprawdzenie przez Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego wykazu akt przekazanych do brakowania, który znajduje się w Sanepidzie . Powyższych zarzutów nie podzielił WINB, który zaskarżonym do Sądu postanowieniem utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. Zdaniem organu II instancji zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy, tak przedłożony przez wezwane strony, jak i organy administracji publicznej, a także zebrany z urzędu w innych czynnościach i postępowaniach dotyczących budynku gospodarczo-warsztatowego usytuowanego na działce nr ewid. 539 w I., dawał podstawy do odtworzenia akt we wskazanym w postanowieniu zakresie. Organ dał wiarę przedstawionym przez strony i organy dowodom, które jak stwierdził nie tylko nie stoją w sprzeczności z dowodami zebranymi z urzędu w toku postępowania, lecz logicznie uzupełniają całość materiału dowodowego w postępowaniu w sprawie odtworzenia akt. Organ podkreślił, że ze wszystkich wezwanych stron jedynie J. B. przedłożył posiadane oryginały dokumentów dotyczących pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-warsztatowego usytuowanego na działce nr ewid. 539 w I.. Wziął również pod uwagę, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] stycznia 1997r. była przedmiotem badania w trybie stwierdzenia nieważności przez ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] maja 2008r. nr [...]odmówił stwierdzenia jej nieważności, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] utrzymał ją w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 1486/08 oddalił skargę na ostatnio wymienioną decyzję. Jednocześnie organ wyjaśnił, że odtworzenie akt w pozostałym zakresie jest niemożliwe z uwagi na to, iż organy, które wydawały inne decyzje bądź uzgodnienia w tej sprawie nie posiadają już zgromadzonych akt. Odnosząc się do stawianych zarzutów dotyczących wzywania Powiatowego Inspektora Sanitarnego czy Wójta Gminy [...] do wyjaśnienia dlaczego nie znajdują się w posiadaniu akt wskazał, że nie jest w stosunku do tych organów organem nadrzędnym, w związku z czym wezwania w tym zakresie nie mają umocowania. Nie zgodził się również z zarzutem pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu. Wyjaśnił, że strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania i mogły brać w nim udział składając wnioski i dowody. W skardze skarżąca zarzuciła organowi II instancji nie przeprowadzenie ponownego postępowania oraz zignorowanie postawionych w zażaleniu zarzutów ponownie wnosząc o dopuszczenie dowodów i wyjaśnienie kwestii wskazanych w odwołaniu. Podniosła, że "w aktach spawy znajduje się budynek mieszkalny Z. R. pod numerem takim jak warsztat samochodowy J. B.. Mamy do czynienia z jawnym oszustwem". Zarzuca również, że lokalizacja budynku jest sprzeczna z przepisami prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz.2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Ponadto zgodnie z art 153 P.p.s.a.: "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przedmiotowa sprawa była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r. syn. akt II SA/Rz 627/17 uchylając poprzednio wydane w sprawie postanowienia organu I i II instancji w przedmiocie odtworzenia akt zgodził się zarówno z istnieniem potrzeby ich odtworzenia, jak również zastosowaniem w tym zakresie przepisów P.p.s.a. Rozważania Sądu w tym przedmiocie uznać należy za wyczerpujące i niewymagające dodatkowego wyjaśnienia. Kontroli podlega natomiast zastosowanie przez organy wskazówek Sądu, usunięcia stwierdzonych uchybień i uzupełnienia postępowania w zakresie zleconym tj. braku wydania postanowienia w trybie art 123 § 2 K.p.a. o wszczęciu postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych, niewskazaniu czy odtworzeniu podlegały akta w całości czy też w części. Analiza postępowania administracyjnego wykazała, że organy zastosowały się do wytycznych Sądu, a wydane rozstrzygnięcia stanowią wynik prawidłowo przeprowadzonego postępowania, a następnie zastosowanych przepisów, w tym art 123 K.p.a. oraz art 288 i n. P.p.s.a. I tak: postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. PINB wskazał, że przedmiotem postępowania jest całość zaginionych akt sprawy zakończonych decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] stycznia 1997 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo – warsztatowego na działce nr ewid 539 w I.. Tym samym wyjaśnione zostało, czy akta zaginęły czy też uległy zniszczeniu. Wyciągnięte przez organy wnioski znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Wyjaśnienia w tym zakresie przedstawił Starosta w piśmie Wydziału Organizacyjno – Administracyjnego Starostwa Powiatowego , w którym poinformowano, że akta sprawy zakończonej wyżej wymienioną decyzją nie widnieją w spisach dokumentacji i nie zostały przekazane do archiwum zakładowego. Nie udało się również odnaleźć decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej realizacji obiektu. Wójt Gminy [...] pismem z dnia 2 marca 2018 r. poinformował, że w zasobach archiwalnych nie posiada akt sprawy zakończonej taką decyzją, z kolei opiniujący decyzję Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny , w piśmie z dnia 22 stycznia 2018 r. wskazał, że akta sprawy zostały przekazane do brakowania akt spraw. Akt tych nie udało się również odnaleźć w aktach sprawy ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] dotyczących użytkowania warsztatu napraw samochodowych usytuowanego na tej samej działce, jak również z akt sprawy dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1997 r. nr [...]. Również strony postępowania: U. S. oraz I. R. złożyły oświadczenia, że nie posiadają żadnych dokumentów związanych ze sprawą, jak również nie mają wiedzy, gdzie dokumenty się znajdują. W oparciu o zebrany materiał dowodowy Sąd stwierdza, że podjęte przez organ próby odnalezienia akt wyczerpują możliwości dowodowe i uzasadniają twierdzenia, że akta zaginęły a także, że zaginęły w całości. Sąd nie ma również wątpliwości co do zakresu odtworzenia akt i dołączenia do nich urzędowo poświadczonej kopii postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] października 1996 r. nr [...] zobowiązującego Janusza B. do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie budynku gospodarczo – warsztatowego usytuowanego w I. na działce nr ewid. 539, urzędowo poświadczonej kopii decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] stycznia 1997 r. nr [...] udzielającej J. B. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo- warsztatowego usytuowanego w skrzyni na działce nr ewid. 539, urzędowo poświadczonej inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej budynku gospodarczo – warsztatowego, sporządzonej na rzecz Janusza B. Oryginały tych dokumentów zostały przedstawione przez J. B. ( protokół rozprawy administracyjnej z dnia 14 grudnia 2016 r. – akta administracyjne – k.8) kopie zaś przez strony postępowania A. B. oraz Z. L. Ponadto decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] stycznia 1997 r. była przedmiotem badania w trybie stwierdzenia nieważności. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]odmówił stwierdzenia jej nieważności, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1486/08 oddalił skargę od ostatnio wymienionej decyzji. Wskazane dowody potwierdzają istnienie, jak i autentyczność dołączonych dokumentów. W świetle zgromadzonych przez organ dowodów, a także udokumentowanych prób uzyskania innych dowodów, usprawiedliwione jest twierdzenie o niemożliwości odtworzenia akt w pozostałym zakresie. Także w tym przypadku organy wykazały się wnikliwością, zwracając się do właściwych organów, jak również stron postępowania. Przechodząc do zarzutów skargi, które zmierzają do podważenia decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie uznać należy je za całkowicie nieuzasadnione. Skarżąca, tak w odwołaniu, jak i w skardze kwestionując ustalenia organów zarzucała brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie: powołania biegłego, przeprowadzenia oględzin, przesłuchania Wójta Gmina [...] na okoliczność, zaprzeczenia że inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dołączył stosowne dokumenty, a inwestycja była zgodna z planem miejscowym obowiązującym w dacie wydania decyzji. Odnosząc się do tych zarzutów podnieść należy, że w postępowaniu o odtworzenie akt sąd nie rozpoznaje i nie rozstrzyga sprawy sądowoadministracyjnej, o której mowa w art 2, lecz jedynie okoliczności obrazujące dotychczasowy przebieg sprawy, której akta zaginęły lub uległy zniszczeniu. Odtworzenie polega jedynie na rekonstrukcji dokumentu i nie kształtuje nowych praw. Odtworzenie nie ma charakteru rozstrzygnięcia merytorycznego.( Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka – Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi e-Komentarz wyd. VII, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 422/08, centralna baza orzeczeń i informacji o sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy odtwarzają dowody, a nie tworzą nowych. Chybione są w związku z tym zarzuty, nierozpoznania przez organy, że "w aktach sprawy znajduje się budynek mieszkalny, że lokalizacja tego budynku jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa, i nieprzeprowadzenia na tą okoliczność dowodu z oględzin. Zmierzają one bowiem do oceny prawidłowości decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wykracza to poza granice sprawy. Kontrola rozstrzygnięć wydawanych w przedmiocie odtworzenia akt nie może sięgać kontroli prawidłowości odtworzonych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną, działając przy tym na podstawie art 151 P.p.s.a.