II SA/Rz 738/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. do wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] maja 201 Or. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 4, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 2 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) po rozpoznaniu odwołania Z. S. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłków celowych utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu podano, że sprawa zainicjowana została wnioskiem Z. S. o przyznanie środków z pomocy społecznej na zakup opału, środków do zwalczania pleśni na ścianach i posadzkach w użytkowanym przez nią domu jednorodzinnym oraz na pokrycie wydatków związanych z potrzebą zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Wójt Gminy [...] odmówił przyznania wnioskodawczyni zasiłków celowych podkreślając, iż Z. S. mimo, iż prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz ze swoją siostrą M. S., nie przedstawiła w wyznaczonym terminie dokumentów odzwierciedlających dochody osiągane przez siostrę, co uniemożliwiło ustalenie sytuacji materialnej tej rodziny. Z. S. zakwestionowała powyższą decyzję składając od niej odwołanie, w którym podniosła, iż wprawdzie użytkuje z siostrą M. budynek mieszkalny, jednak prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Jej najbliższą rodzinę stanowi syn D. S., zaś siostra jest rodziną dalszą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach powołało treść art. 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, z których wynika, iż przyznanie prawa do świadczeń z pomocy społecznej uzależnione jest od kryterium dochodowego, którego wysokość jest inna w zależności od tego, czy wnioskujący o dane świadczenie jest osobą samotnie gospodarującą czy też "osobą w rodzinie". Następnie organ zacytował treść art. 6 pkt 10 wymienionej ustawy, wedle którego osoba samotnie gospodarująca to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz pkt 14 tego artykułu zgodnie z którym rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. SKO wskazało, że Z. S. korzystała w przeszłości ze środków opieki społecznej (decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. i z dnia [...] listopada 2009 r.). Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone na potrzeby wymienionych decyzji wykazało, że Z. S. i M. S. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. W trakcie niniejszego postępowania wnioskodawczyni utrzymuje, iż jest osobą samotnie gospodarującą, jednak stwierdzenia te nie znajdują, w ocenie SKO, potwierdzenia w ustaleniach pracownika socjalnego badającego sytuację rodzinną wyżej wymienionej. Organ drugiej instancji podkreślił, że z ustaleń tych wynika, że Z. S. ponosi koszty utrzymania domu wraz z siostrą M. Współpracują one także w załatwianiu codziennych spraw, w tym urzędowych. To, zdaniem organu odwoławczego świadczy, iż wymienione prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. W takiej zaś sytuacji, nieprzedłożenie przez składającą wniosek dokumentów niezbędnych do potwierdzenia wysokości dochodów uzyskiwanych przez M. S. uniemożliwia ustalenie faktycznej sytuacji dochodowej rodziny. Brak współpracy Z. S. w powyższym zakresie pozwala zaś - wobec brzmienia art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej - na odmowę przyznania pomocy. Decyzję SKO z dnia [...] maja 2010 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie Z. S., nie wskazując kierunku jej weryfikacji. Podniosła, że znajduje się w trudnej sytuacji. Jest bowiem osobą bezrobotną. Koszty związane z opłatami za energię elektryczną, gaz i opał ponosi wraz z siostrą M. Zwróciła uwagę, że nie posiada żadnych dokumentów odnoszących się do sytuacji siostry M. S. i nie ma do nich dostępu. Podniosła, iż pracownice socjalne, które przeprowadzały wywiad środowiskowy zachowywały się bardzo agresywnie w stosunku do niej i jej siostry. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, na co wskazuje art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej w dalszej części P.p.s.a. W powyższym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) odpowiada prawu materialnemu i czy postępowanie prowadzące do jej (jego) wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. eliminacja przedmiotu skargi z obrotu prawnego następuje w razie stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynika sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wspomniany przepis zezwala zatem sądowi administracyjnemu na uwzględnienie skargi z uwagi na okoliczności, których skarżący nie podnosił w skardze. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd dopatrzył się naruszenia prawa, które wymagało wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą zasiłek celowy może być przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Może on być przyznawany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się przyznania jej zasiłku celowego z przeznaczeniem na "życie", zakup opału i osuszenie domu, tak więc wskazana przez wnioskodawczynię potrzeba bytowa niewątpliwie mieści się w granicach określonych przez powołany wyżej przepis. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przewiduje, że prawo do wszelkich świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom spełniającym określone tam kryterium dochodowe, które kształtuje się różnie w zależności od tego czy mamy do czynienia z osobą samotnie gospodarującą, czy z osobą w rodzinie. Stosownie do przepisu art. 6 pkt 10 i 14 ustawy osoba samotnie gospodarująca, to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, rodzina zaś to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Spór pomiędzy stronami w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy Z. S. jest osobą samotnie gospodarującą, czy też jest osobą "w rodzinie". Skarżąca twierdzi, że jest osobą samotnie gospodarującą, zaś organ, że jest osoba gospodarującą w rodzinie. W przedmiotowej sprawie ustalenia organów w tej mierze są jednak w ocenie Sądu niewystarczające. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji za okoliczność przesądzającą istnienie wspólnego gospodarstwa w rodzinie skarżącej jest fakt współuczestniczenia z siostrą w kosztach utrzymania domu, współpraca w załatwianiu spraw codziennych i urzędowych. Zdaniem organu nie zaistniały żadne zmiany w zakresie zamieszkiwania i gospodarowania Z. S. i jej siostry M. w stosunku do okresu wcześniejszego aby można było uznać, że prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Analizowana ustawa nie definiuje pojęcia "wspólne gospodarowanie. Sytuacja taka oznacza, że pojęcie to ma znaczenie nadane potocznym rozumieniem składających się na nie słów. Wielki Słownik Poprawnej Polszczyzny PWN pod red. A. Markowskiego (Warszawa, 2005, str. 1330) określa, że "wspólny" to "taki, w którym biorą udział dwie osoby lub więcej osób; wykonywany razem z kimś". Natomiast "gospodarować" to: "dysponować czymś; zarządzać czymś" (str. 298). Zatem jeśli osoby gospodarują wspólnie, oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują. W rozpatrywanym kontekście chodzi więc o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie można wykluczyć, że w okresie pomiędzy poprzednio przyznawanymi zasiłkami celowymi, a dniem złożenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego w niniejszej sprawie tj. dniem 4.12.2009 r. nie doszło do zmiany stanu fatycznego polegającego na tym, że obecnie skarżąca stała się osobą samotnie gospodarującą. W tej kwestii praktycznie wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia spornej okoliczności dowody pochodzą z okresu wcześniejszego. Natomiast zawarte w decyzji organu I instancji ustalenia o wspólnym przygotowywaniu posiłków, wspólnym prowadzeniu domu itd. nie mają oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Stwierdzenie skarżącej, że ponosi koszty utrzymania domu po połowie z siostrą wcale nie stanowi o wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego. Skarżąca i jej siostra, jako współwłaścicielki budynku w którym zamieszkują muszą partycypować w kosztach jego utrzymania, czy brać udział w czynnościach zmierzających do zachowania jego substancji. Fakty takie nie przesądzają jednak o "wspólnym gospodarowaniu" w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Jak wspomniano wyżej o wspólnym gospodarowaniu świadczy w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. W takim zakresie organy nie poczyniły żadnych ustaleń, stąd też wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 KPA. Ponownie rozpoznając sprawę organy muszą uzupełnić materiał dowodowy w sprawie w poprzez ustalenie aktualnego stanu faktycznego w zakresie wspólnego gospodarowania skarżącej i jej siostry, zwłaszcza ustalenie czy wspólnie decydują one o przeznaczeniu dochodu rodziny, wspólnym prowadzeniu gospodarstwa, wspólnym prowadzeniu domu w związku z codziennymi zajęciami itp. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym wyżej zakresie organy będą mogły dokonać oceny czy skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, czy też nie. Stosownie do dokonanej oceny organy rozważą, czy zachodzi potrzeba ustalania dla potrzeb niniejszego postępowania wysokości dochodów osiąganych przez siostrę skarżącej. Wyjaśniające te kwestie uzasadnienie decyzji ma zawierać ocenę materiału dowodowego sprawy ze wskazaniem którym dowodom organ daje wiarę, którym jej nie daje i dlaczego. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.