II SA/Rz 739/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi L. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu handlowego -skargę oddala- II SA/Rz 739/06 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia L. Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006r. nr [...], którym wymierzono L. Ł. karę w kwocie 75 000zł., tytułem nielegalnego użytkowania lokalu handlowego (sklep ogólnospożywczy) usytuowanego w parterze w części handlowo-usługowej budynku wielofunkcyjnego na działce nr 1204/17 położonej w J. przy ul. [...]. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art.57 ust. 7 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.- publikacja z daty orzekania przez organ). W zażaleniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 61 § 4 poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania, art. 10 k.p.a. – pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie, art. 28 – przez przyjęcie, że stroną postępowania jest odwołujący, a nie najemca przedmiotowej nieruchomości, art. 6 k.p.a. poprzez brak dokonania wykładni art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane pomimo wątpliwości interpretacyjnych, art. 107 w zw. z art. 144 przez brak uzasadnienia prawnego postanowienia. Skarżący zarzucił też naruszenia art. 75 ust. 7 prawa budowlanego, gdyż organ przyjął, że karę należy wymierzyć inwestorowi, a nie najemcy. Na podstawie tych zarzutów wniósł o uchylenie decyzji (wg treści zażalenia) i umorzenie postępowania bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wyjaśnił, że na skutek braku prawidłowego wszczęcia postępowania administracyjnego i niewydania stosownego zawiadomienia w trybie art. 61 § 4 k.p.a., braku wezwania do zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem postanowienia został organ naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu zawartą w art. 10 k.p.a. Niezastosowano dyrektyw interpretacyjnych, gdy przepis prawa budzi wątpliwości, co uchybia art. 6 k.p.a., a interpretacja norm prawnych nie może być prowadzona w oderwaniu od kontekstu całej ustawy i systemu prawnego. Na skutek kasacyjnego rozstrzygnięcia organu II instancji przy niezmienionym stanie faktycznym w zakresie najemcy lokalu organ I instancji zmienił adresata zobowiązanego do zapłaty nałożonej kary. Skarżący jako inwestor oddał przedmiotową część nieruchomości w najem Spółce A. na podstawie umowy najmu na czas nieokreślony zawartej [...].08.2005r., który rozpoczynając sprzedaż dopuścił się bezprawnego użytkowania i dlatego zasadne jest postanowienie organu II instancji z [...].09.2005r. znak: [...]. Mając na uwadze szeroko rozumiany przez doktrynę interes prawny, który może wynikać ze stosunków cywilnoprawnych stroną niniejszego postępowania winien być najemca. Przepisów art. 59 i art. 56 Prawa budowlanego nie można stosować wprost do odrębnego postępowania, jakim jest postępowanie w sprawie wymierzenia grzywny na użytkowanie obiektu budowlanego przed uzyskaniem stosownej decyzji. Organ II instancji nie podzielił argumentów zażalenia i wymienionym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał na stanowisko Rządowego Centrum Legislacji wyrażone w piśmie z dnia 9 maja 2006r. znak: RCL 1602-105/06, iż przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z art. 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) adresowany jest do inwestora, na którym ciążą obowiązki związane z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie określone w art. 54 i 55 ustawy. Przepis art. 57 ust. 7 stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Za brak dopełnienia ustawowych wymagań legalnego użytkowania obiektu budowlanego odpowiada inwestor. Nieuzasadnione są zarzuty naruszenia Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem postępowanie o wymierzenie kary w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów nie jest samodzielnym postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji. Przepis art. 59f i 59g Prawa budowlanego stanowi, że karę wymierza organ w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a z art. 57 ust. 7 wynika, że samo stwierdzenie faktu nielegalnego użytkowania jest wystarczającą przesłanką do wymierzenia kary. Samowolne zaużytkowanie obiektu stwierdzono podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej na wniosek inwestora L. Ł., brał udział w czynnościach kontrolnych i podpisał protokół z jej przeprowadzenia. Wysokość nałożonej kary jest zgodna z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ustawy. Sposób wyliczenia został przedstawiony w uzasadnieniu postanowienia przez organ I instancji. W skardze do Sądu skarżący L. Ł. zarzucił nieważność postępowania na podstawie art. 156 ust. 1 k.p.a., bo w sprawie winien orzekać prokurator. Dodatkowo podniósł: - naruszenie prawa materialnego a to art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że kara winna być wymierzona inwestorowi a nie dzierżawcy, który dokonał czynności faktycznej, poprzez zaużytkowanie obiektu; - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. przez brak wszczęcia postępowania z urzędu i powiadomienia o toczącym się postępowaniu; - naruszenie art. 10 k.p.a. przez brak powiadomienia o możliwości zapoznania się z całością materiału zebranego w sprawie; - nieuwzględnienie przez organ II instancji podniesionego w zażaleniu zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 124 k.p.a tj. brak uzasadnienia prawnego postanowienia organu I instancji.. Na podstawie tych zarzutów wniósł o uchylenie postanowienia organu II instancji i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji oraz umorzenie postępowania względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił różnicę miedzy opłatą legalizacyjną i karą, która jest niezależna od woli inwestora (użytkownika obiektu) oraz odniósł się do przepisów, które stanowią o odpowiednim stosowaniu regulacji dotyczących opłaty legalizacyjnej w stosunku do wymierzenia kary. W sytuacji, gdy inwestor podlega karze, to właściwy organ dokonuje tego na podstawie kodeksu postępowania o wykroczeniach. Zgodnie z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego w przypadku braku zapłaty karę ściąga się w trybie egzekucji administracyjnej, a jej wysokość odpowiada wysokości opłaty legalizacyjnej przy samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71a ust. 3), z tą różnicą, że w tych przypadkach inwestor nie musi wnosić opłaty (art. 71a ust. 4). Argumenty te dowodzą niezrozumiałej konstrukcji przepisu i zaistniała oczywista niespójność regulacji naruszająca zasady poprawnego tworzenia prawa. Skarżący podkreślił, że w kilka dni po otrzymaniu postanowienia o wymierzeniu kary uzyskał decyzję o dopuszczeniu obiektu do użytkowania, a karą należało obciążyć faktycznego sprawcę naruszenia. Skarżący wskazał na naruszenie art. 8 k.p.a. ponieważ w tym samym stanie faktycznym i prawnym zostały podjęte przez te same organy różne rozstrzygnięcia. W pozostałym zakresie powtórzył argument zawarte w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a., lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżone postanowienie Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona. Sąd ustalił stan faktyczny spawy na podstawie akt administracyjnych nadesłanych przez organ przy odpowiedzi na skargę oraz dopuszczonych jako dowód na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., akt administracyjnych sprawy zakończonej decyzją Starosty z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla L. Ł. na budowę budynku handlowo – usługowo – mieszkalnego o pow. zabudowy 480 m2, pow. użytkowej 586,95 m2, kubaturze 1760,85 m2 wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu na działce nr 1204/17 obręb nr 6 – [...], przy ul. [...] w J. kategoria obiektu: XVII. W decyzji tej organ nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a obiekt podlegał obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59b ust. 1 Prawa budowlanego. Jako kolejny dowód w sprawie Sąd dopuścił akta administracyjne sprawy zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...], którą udzielono L. Ł. pozwolenie na użytkowanie części handlowo usługowej w parterze o pow. użytkowej 388,62 m2 budynku wielofunkcyjnego usytuowanego na działce nr 1204/17 położonej w J. przy ul. [...]. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bezspornie, że inwestorem jest L. Ł., na którego w decyzji o pozwoleniu na budowę nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Na wstępie należy odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego nieważności postępowania, gdyż w sprawie zdaniem skarżącego winien orzekać prokurator, co oznacza, że w sprawie orzekały niewłaściwe organy. Na podstawie art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego do dnia 25 września 2005r. istniała możliwość wymierzenia grzywny za użytkowanie obiektu budowlanego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 163, poz. 1364), która weszła w życie 26 września 2005r. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w sierpniu 2005r., a sprawa ostatecznie zakończona zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 czerwca 2006r. Zatem kolizja dwóch kar i ewentualnie wątpliwości związane z właściwością organów orzekających nie istniały tak w dacie wszczęcia postępowania jak i w trakcie postępowania administracyjnego, a już w żadnym razie na etapie składania skargi do Sądu. Z tych przyczyn Sąd nie uznał za zasadne zarzuty o niewłaściwości organów orzekających w sprawie skutkujące po myśli art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nieważnością postępowania. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm. –publikator z daty wyroku) zwana dalej Prawem budowlanym. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007r. sygn. akt P 19/06 orzekł, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdzenie konstytucyjności tego przepisu pozwala Sądowi na przeprowadzenie dalszej oceny w zakresie legalności zaskarżonego postanowienia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego czyni nieuzasadnionymi zarzuty skarżącego w przedmiocie trudności interpretacyjnych. Stosownie do tego przepisu w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Podstawą wymierzenia kary jest stwierdzenie przystąpienie do użytkowania bez wymaganego zezwolenia obiektu budowlanego lub jego części. Fakt zaużytkowania części obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, został stwierdzony w trakcie kontroli obowiązkowej 12 sierpnia 2005r., a sporządzony z niej protokół skarżący podpisał bez uwag. Okoliczność użytkowania obiektu bez zezwolenia jest nie jest właściwie przez skarżącego kwestionowana. Zdaniem skarżącego kara winna zostać nałożona na podmiot, który faktycznie zaużytkował obiekt na podstawie umowy cywilnej najmu zawartej przez skarżącego i jego żonę. Z przepisu art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że to inwestor ma złożyć wniosek o zezwolenie na użytkowanie obiektu, a ten obowiązek nakładany jest w decyzji o pozwoleniu na budowę na inwestora. Zatem kara z art. 57 ust. 7 może być nałożona na inwestora, a ponadto to właśnie na inwestora ustawodawca nałożył obowiązek zawiadomienia właściwe organy o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu (art. 56 Prawa budowlanego). Bez znaczenia dla prawidłowego oznaczenia adresata kary, którym każdorazowo jest inwestor, pozostaje sfera stosunków cywilnoprawnych regulowana umowami cywilnymi, tak na przykład jak w rozpoznawanej sprawie związana z dysponowaniem lokalem na podstawie umowy najmu lokalu. Umowa ta nie spowodowała zmiany podmiotu będącego inwestorem. Argumenty skarżącego o błędzie organu w zakresie adresata kary nie znajdują uzasadnienia w przedstawionych przepisach prawnych i Sąd uznał za prawidłowy pogląd wyrażony przez organy orzekające, co do adresata kary. Jak już wcześniej zaznaczono okolicznością bezsporną jest, że inwestorem jest L. Ł. Sposób obliczania kary określa przepis art. 57f ust. 1 Prawa budowlanego. Kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu (w). Stawka opłaty (s) została ustalona w ust 2 art. 59f i wynosi 500zł., przy czym podlega ona dziesięciokrotnemu zwiększeniu. Organ podał wyliczenie, które jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i prawidłowo zastosował wielkości wynikające z przepisów i tabel stanowiące załączniki do Prawa budowlanego. Kara jest jednakowa dla obiektu bez względu na to czy doszło do samowolnego użytkowania całego obiektu budowlanego lub tylko jego części. Wysokość kary w podanym w wzorze nie została uzależniona od wielkości samowolnie użytkowanej powierzchni. Nie są również trafne zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady czynnego udziału poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz w zakresie wad uzasadnienia zaskarżonego postanowienia odnośnie sfery prawnej uzasadnienia. Innymi słowy uzasadnienie spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z przepisu art. 55, 56 Prawa budowlanego, wynika, że ustawodawca sferze uznania inwestora pozostawił ocenę, kiedy ów zamierza rozpocząć użytkowanie obiektu, bo jest to związane z zakończeniem procesu inwestycyjnego. Jeżeli zatem inwestor uznaje, że jest już gotów rozpocząć użytkowanie obiektu budowlanego, to w przypadku, gdy został nałożony na niego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, winien złożyć wniosek o udzielenie takiego pozwolenia (art. 57 ust. 1 Prawa Budowlanego) do właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego). Wniosek o udzielenie pozwolenie na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Po myśli natomiast art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenie na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Postępowanie o wydanie pozwolenia na użytkowanie jest wszczynana na wniosek inwestora, który jest jedyną stroną tego postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że inwestor uczestniczył w obowiązkowej kontroli obiektu przeprowadzonej [...] sierpnia 2005r., to nie można organom czynić zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz zarzutu odnośnie braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Zarzuty te nie znajdują oparcia w przywołanych przepisach prawa jak i zgromadzonym materiale dowodowym. Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu skarżący L. Ł. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] lipca 2005r., a pismem z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] został powiadomiony o terminie przeprowadzenia obowiązkowej kontroli wyznaczonej na [...] sierpnia 2005r. Podczas tej kontroli stwierdzono użytkowanie obiektu bez wymaganego zezwolenie. Dowodem na funkcjonowanie sklepu w części przeznaczonej na działalność handlową jest dołączony do akt sprawy paragon fiskalny potwierdzający zakup towaru. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił L. Ł. pozwolenia na użytkowanie części handlowo- usługowej w parterze o powierzchni użytkowej 388,62 m2 budynku wielofunkcyjnego usytuowanego na działce nr ewid. 1204/17 położonej w J. przy ul. [...]. Przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy wykazały, że nie zaistniały przesłanki uzasadniające wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego lub stwierdzenia jego nieważności, czego domagał się skarżący. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i w tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę orzekł jak w sentencji.