II SA/Rz 739/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 1 000 zł /słownie: jeden tysiąc złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) po rozpoznaniu odwołania E.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem uchylił ją w całości i jednocześnie nakazał M.M. doprowadzenie samowolnie wykonanych robót w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr 884/1, położonej w K. przy ul. [...] 10 do stanu poprzedniego poprzez podniesienie stropu do stanu poprzedniego oraz likwidację ścianek działowych. W podstawie prawnej organ odwoławczy podał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej K.p.a." oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), określanej następnie jako u.P.b.". Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2015 r. w budynku mieszkalnym usytuowanym przy ul. [...] 10 w K. na działce nr ewid. 884/1, stanowiącej współwłasność M.M. i E.S. PINB w [...] ustalił, że w 2011 r. w obiekcie tym wykonano zmianę pokrycia dachowego na blachodachówkę ze wzmocnieniem uszkodzonych elementów konstrukcji drewnianej wraz z wymianą obróbek blacharskich, rynien, rur spustowych i podbitki okapów. Wymiana pokrycia została dokonana w oparciu o zgłoszenie do Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., zgodę Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] Delegatura w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. oraz zmianę usytuowania okien połaciowych. Ustalono także, iż w 2011 r. w nawie południowej wykonano instalację gazową, c.o., wod. – kan. i elektryczną. Wewnętrzna instalacja gazowa została wykonana na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]. Ponadto, w przedmiotowym budynku wykonano obniżenie stropu o ok. 50 cm nad nawą południową i korytarzem, przy czym nad nawą południową dodatkowo wykonano podbitkę stropu z płyt gipsowych, docieplenie z wełny mineralnej, a na belkach ułożono płyty OSB; nad korytarzem wybudowane zostały tylko belki stropowe. W części parterowej budynku w nawie południowej rozebrano ścianę działową pomiędzy pokojem a kuchnią i wykonano nową ścianę szerokości 1,80 m do sufitu oraz ścianę wydzielającą łazienkę z bloczków z betonu komórkowego gr. 12 cm i otynkowano. Ściany wewnątrz nawy południowej obłożono płytami gips-karton, po uprzednim skuciu tynków. W nawie południowej wykonano nowe posadzki z płyt podłogowych po uprzednim demontażu starych posadzek. Inwestorem powyższych robót była współwłaścicielka budynku – M.M. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] PINB w [...] nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy remoncie przedmiotowego obiektu i jednocześnie nałożył na M.M. obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót związanych z obniżeniem stropu wraz z oceną techniczną wykonania tych robót (pkt 1), jak też nałożył na M.M. i E.S. skuteczne zabezpieczenie znajdujących się w złym stanie technicznym kominów ponad płaszczyzną pokrycia dachowego poprzez usunięcie odwarstwionych cegieł i w razie potrzeby obniżenie uszkodzonych kominów oraz ich osiatkowanie uniemożliwiające odpadanie uszkodzonych elementów kominów (pkt 2). Po przedłożeniu przez M.M. inwentaryzacji wraz z oceną techniczną, PINB w [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] nakazał M.M. wykonanie robót polegających na sklamrowaniu belek obniżonego stropu o konstrukcji drewnianej do konstrukcji ścian murowanych (zewnętrznej i wewnętrznej) nad nawą południową (mieszkanie nr 2), zgodnie ze wskazaną wyżej ekspertyzą stanu technicznego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] WINB uchylił to ostatnie rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na braki jego uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. Nadto, zdaniem organu, nie zgromadzono materiału dowodowego dotyczącego przebudowy i budowy nowych ścian. WINB zwrócił też uwagę, że brak zgody współwłaściciela na prowadzenie robót budowlanych winien zasadniczo skutkować powrotem do stanu poprzedniego. Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. PINB w [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. ponownie nakazał M.M. wykonanie robót polegających na sklamrowaniu belek obniżonego stropu o konstrukcji drewnianej do konstrukcji ścian murowanych (zewnętrznej i wewnętrznej) nad nawą południową – mieszkanie nr 2 i korytarzem, zgodnie z rozwiązaniami zawartymi w ocenie stanu technicznego z dnia 12 października 2015 r., z uwzględnieniem wykonania wymianu obciążającego nadproże drzwiowe belką stropową w taki sposób, aby wymian nie wystawał ponad górną powierzchnię stropu nad korytarzem – do dnia 31 maja 2016 r. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyła E.S. Podniosła, że organ legalizuje wykonaną samowolnie przebudowę poprzez akceptację robót wykonanych w jej części budynku mimo braku jej zgody w tym zakresie. Wyraziła żądanie doprowadzenia stropu nad korytarzem do stanu pierwotnego, podnosząc, że stan techniczny tego stropu przed wykonanymi samowolnie robotami był bardzo dobry, a zatem wbrew twierdzeniom sporządzającego ocenę techniczną, przedmiotowe roboty nie są niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji całego obiektu. Na skutek powyższego środka zaskarżenia WINB uchylił zakwestionowaną nim decyzję w całości i jednocześnie nakazał M.M. (któremu matka M.M. darowała cały swój udział – 1/2 w nieruchomości oznaczonej nr. ewid. 884/1) doprowadzenie samowolnie wykonanych robót w budynku mieszkalnym przy ul. [...] 10 w K. do stanu poprzedniego poprzez podniesienie stropu do stanu poprzedniego oraz likwidację ścianek działowych. WINB wskazał, że obniżenie stropu o 50 cm, jak i rozebranie ścianek działowych i postawienie nowych w innych lokalizacjach, w myśl art. 3 pkt 7a u.P.b., jest przebudową. Podkreślił, że wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce, na której zostały zaprojektowane i nie prowadzi do zwiększenia tego obszaru, nie wymaga pozwolenia na budowę, ale zgłoszenia, którego jednak inwestorka w sprawie niniejszej nie dokonała. Tym samym, roboty budowlane w postaci przebudowy stropu i ścian działowych zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż roboty, których dotyczy sprawa należy zalegalizować, bowiem przywrócenie ich do stanu poprzedniego spowoduje pogorszenie trwałości konstrukcji obiektu i jego stanu technicznego. Nie potwierdza tego bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. WINB zwrócił uwagę, że z opracowania zatytułowanego "Inwentaryzacja – ocena stanu technicznego robót związanych z obniżeniem stropu nad częścią mieszkania lokalu nr 2" z dnia 12 października 2015 r. wynika, że stan fundamentów i ścian jest dobry, a zakres prac wykonanych przy obniżeniu stropu nad lokalem drugim nie wpłynie niekorzystnie na powyższe elementy konstrukcyjne (tj. fundamenty i ściany). Cytowana ocena nie wskazuje, by ściany były zarysowane. WINB zaznaczył, że skoro roboty związane z obniżeniem stropu nie miały wpływu na pogorszenie stanu technicznego budynku, to niezrozumiałym jest dlaczego podniesienie go o 50 cm. do stanu poprzedniego miałoby skutek taki wywołać. Obniżenie stropu dotyczy części budynku i związane jest z adaptacją strychu na cele mieszkalne nad tą częścią. Zwiększenie obciążeń nad jedną częścią może wywołać nierównomierne osiadanie budynku. Organ uznał także za nieuzasadnione upatrywanie pogorszenia trwałości konstrukcji poprzez przywrócenie stropu do stanu poprzedniego w wibracjach powodowanych ruchem drogowym. Przedmiotowy obiekt ma bowiem ok. 150 lat i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [...], przy czym nie zmienił on swojej lokalizacji. Nie ulega wątpliwości, że bezpośrednie sąsiedztwo z drogą ma wpływ na obiekty przy niej usytuowane. W świetle powyższego, WINB uznał legalizację wykonanych samowolnie robót budowlanych bez zgody drugiego współwłaściciela za nieprawidłową. Z akt sprawy wynika bowiem, że E.S. nie kwestionuje wyrażenia zgody na remont dachu i zmianę pokrycia dachowego w 2011 r., jednak nie zgadza się na roboty dotyczące obniżenia stropu i adaptacji strychu. Z uwagi więc na niedające się usunąć naruszenie prawa (tj. brak zgody współwłaściciela na prowadzenie robót budowlanych) jedynym możliwym orzeczeniem jest nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b. Decyzję powyższą zakwestionował M.M., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania i zarzucając naruszenie: - art. 8 K.p.a. przez sformułowanie osnowy decyzji w sposób nakazujący domyślanie się jej treści i zmienność poglądów organów administracji w takim samym stanie faktycznym, - art. 6 w zw. z art. 19 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organy są właściwe do rozstrzygania sporu o prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy jest możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem bez zgody współwłaściciela, - art. art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b. przez zastosowanie, gdy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b., - art. 51 ust. 1 u.P.b. w zw. z art. 6 K.p.a. przez przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania w trybie art. 51 ust. 1 u.P.b. ma obowiązek badania stanu prawnego nieruchomości, - art. 28 K.p.a. przez przyjęcie, że E.D. ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu, - art. 7 i art. 77 K.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, w tym nieuwzględnienie konsekwencji materialnych wydanej decyzji, - art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Dodatkowo zaznaczył, że decyzja ta dotyczy samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku na działce nr ewid. 884/1 w K., nie zaś stanu technicznego i prawidłowości utrzymania tego obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga została uwzględniona z innych przyczyn, niż podniesione w jej treści. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przypomnieć należy, iż zaskarżoną decyzją WINB uchylił decyzję PINB i jednocześnie nakazał M.M. doprowadzenie samowolnie wykonanych robót w budynku usytuowanym na działce nr 884/1, położonej w K. przy ul. [...] 10, do stanu poprzedniego poprzez podniesienie stropu do stanu poprzedniego oraz likwidację ścianek działowych. Organ odwoławczy umotywował swą decyzję o zastosowaniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b. tym, że drugi ze współwłaścicieli obiektu budowlanego E.S. nie wyrażała i nie wyraża zgody na roboty budowlane dotyczące obniżenia stropu i adaptacji strychu. Dlatego też dokonana przez Organ pierwszej instancji legalizacja wykonanych samowolnie robót budowlanych, bez zgody drugiego prawnego współwłaściciela obiektu, jest według WINB nieprawidłowa oraz nieuzasadniona. Wskazać należy, iż według art. 4 u.P.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z akt sprawy wynika, że M.M. oraz E.S., były współwłaścicielami w ½ działki o nr 884/1, na której posadowiono budynek przy ul. [...] 10 w K. Na mocy umowy darowizny z dnia [...] stycznia 2016 r. M.M. darowała swemu synowi M.M. cały swój udział w nieruchomości, stąd też prawidłowo WINB skierował swe rozstrzygnięcie do strony skarżącej jako następcy prawnego współwłaściciela budynku i inwestora. WSA podziela także i kluczowe ustalenie WINB, iż w niniejszej sprawie E.S. nie wyrażała zgody na wykonanie robót budowlanych, których dotyczy zakończone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b. postępowanie naprawcze. Potwierdzają to ustalenie właściwie ocenione przez Organ drugiej instancji oświadczenia M.M. o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Za prawidłowe w świetle art. 4 u.P.b. należy uznać wymaganie od inwestora, aby w toku postępowania naprawczego wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tą praktykę stosowania prawa potwierdza w szczególności teza wyroku NSA z dnia 8 marca 2016 r., o sygn. II OSK 1079/14, CBOSA, gdzie stwierdzono wyraźnie, że w toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b., którego celem jest przecież doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organy nadzoru budowlanego mogą badać posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, pozwalającego na wykorzystanie jej na cele budowlane. Taki nakaz ma swe źródło w art. 4 u.P.b. Dlatego też, zarzuty skargi kwestionujące wymóg uzyskania zgody drugiego ze współwłaścicieli na wykonanie samowolnie wykonanych robót, nie są zasadne. WSA nie zgodził się jednak z tym ustaleniem WINB według którego, skarżący ze względu na jednoznaczny sprzeciw E.S., nie może uzyskać prawa do dysponowania nieruchomością dla potrzeb wykonania zakwestionowanej przebudowy budynku (przebudowa polegała na obniżeniu stropu nad nawą południową i korytarzem, podbitką stropu z płyt gipsowych, dociepleniu z wełny mineralnej, wbudowaniu belek stropowych, rozebraniu w części parterowej budynku w nawie południowej ściany działowej pomiędzy pokojem a kuchnią, na wykonaniu nowej ściany do sufitu oraz ściany wydzielającej łazienkę z bloczków z betonu komórkowego wraz z otynkowaniem). Stwierdzone przez Organy obu instancji roboty budowlane polegały na przebudowie obiektu, która w chwili realizowania robót, a więc w 2011 r. wymagała na podstawie art. 28 ust. 1 u.P.b. uzyskania pozwolenia na budowę, zaś w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, tylko dokonania zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót, o czym decyduje powołany przez WINB art. 30 ust. 1 pkt 2b u.P.b. Zdaniem Sądu, wykonane samowolnie roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego stanowiły czynność z zakresu zarządu nieruchomością wspólną. WINB nie zwrócił uwagi, że wobec tego, iż drugi ze współwłaścicieli nie wyraził zgody na dokonaną w 2011 r. przebudowę, to jej legalizacja na podstawie art. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. byłaby dopuszczalna, jeżeli skarżący uzyskałby od sądu powszechnego upoważnienie do przeprowadzenia czynności zarządu nieruchomością wspólną na podstawie art. 199 lub art. 201 Kodeksu cywilnego. Według art. 199 K.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Natomiast w myśl art. 201 K.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Powołane przepisy prawa cywilnego mogły stanowić podstawę do uzyskania przez skarżącego zgody na przebudowę budynku wyrażoną przez sąd powszechny, co tym samym pozwoliłoby na uzyskanie prawa, o jakim mowa w powołanym art. 4 u.P.b. Organ nie dokonał oceny charakteru samowolnie przeprowadzonej przebudowy, a więc czy były to czynności zwykłego zarządu czy też czynności przekraczające zwykły zarząd rzeczą wspólną, zaś Sąd administracyjny z uwagi na jasno wyznaczone kompetencje kontrolne, nie może zastępować Organu w prowadzeniu czynności wyjaśniających. Jednocześnie niezależnie od kwalifikacji cywilnoprawnej przebudowy w kontekście zarządu nieruchomością wspólną, nie podlega kwestii, że stwierdzone okoliczności prawne i faktyczne winny ukierunkować Organ odwoławczy na zastosowanie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który stanowi: organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Natomiast w myśl art. 100 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z powodu konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Powołane przepisy K.c. oraz K.p.a. nie pozwalały więc na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie istniały jakiekolwiek możliwości doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisem art. 4 u.P.b. Skarżący posiadając zgodę wyrażoną przez Sąd na podstawie art. 199 lub art. 201 K.c., uzyskałby prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowiłoby o zaistnieniu warunku wydania decyzji legalizującej wykonane roboty budowlane. Stwierdzone przez WSA naruszenie przepisów art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wykluczono wszystkich możliwości uzyskania przez skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponownie rozpoznając odwołanie WINB rozważy charakter wykonanych robót pod kątem tego czy stanowią one czynność zwykłego zarządu lub przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Konieczne będzie zawieszenie wszczętego postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Natomiast na podstawie art. 100 § 1 K.p.a., Organ wezwie stronę skarżącą do wystąpienia w oznaczonym terminie do sądu o uzyskanie upoważnienia na wykonanie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych na podstawie art. 199 lub art. 201 Kodeksu cywilnego. Z tak wyłożonych względów orzeczono o uchyleniu decyzji WINB na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. Uchylona decyzja nie wywołuje skutków prawnych do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku – art. 152 § 1 p.p.s.a.