II SA/Rz 74/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. W. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. ), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. z dnia [...] września 2007 r., Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...] i nakazania J. S. zaniechania dalszych robót budowlanych przy montażu okna połaciowego nad mieszkaniem nr 28 w budynku wielorodzinnym przy ul. C. 18 d w R. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych J. S. na przełomie października i listopada 1999 r. zamontowała w połaci dachowej, nad pokojem mieszkalnym w lokalu nr 28 przy ul. C. 18d w R. okno połaciowe, o wymiarach 0,70 x 1,4 m. Pismem skierowanym do organów nadzoru budowlanego H. W., właścicielka lokalu nr 29, działając przez pełnomocnika wniosła o wydanie decyzji nakazującej Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – Własnościowej "G." w R. oraz J. S. rozbiórkę okna dachowego oraz nałożenie obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. przyjął, iż powyższe czynności odpowiadają ustawowej definicji remontu, polegającego na zastosowaniu nowej przegrody dachowej - przezroczystej w miejsce dotychczasowej przegrody z blachy dachówkopodobnej i wymagają uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich wykonania w organie architektoniczno budowlanym. W związku z czym podjął działania zmierzające do ich legalizacji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...]nakazał J. S. przedłożyć w terminie do 30 marca 2003 r. projekt dokończenia robót remontowych połaci dachowej nad pokojem mieszkalnym, w mieszkaniu nr 28 w budynku wielorodzinnym przy ul. C. 18d w R., polegających na wmontowaniu okna połaciowego ( nowej przegrody przezroczystej ) w miejsce dotychczasowej przegrody z blachy dachówkopodobnej, stanowiącej część pokrycia dachu w/w budynku wraz z orzeczeniem technicznym o prawidłowości dotychczas wykonanych robót remontowych, zastrzegając przy tym, że projekt jak i orzeczenie powinny być opracowane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Decyzję tą doręczył następnie J. S. oraz Spółdzielni Mieszkaniowo – Lokatorskiej "G.". Pominięta w postępowaniu H. W., działając przez pełnomocnika, złożyła wniosek o wznowienie postępowania. Przychylając się do wniosku organ postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, a następnie decyzją z dnia [...] października 2003 r., Nr [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. Decyzja ta została następnie uchylona przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...], który zakwestionował uznanie przez organ I instancji wykonanych robót za roboty remontowe, które w jego ocenie mają charakter przebudowy i wymagają pozwolenia na budowę. Zarówno ta decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2003 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 czerwca 2005 r., sygn. akt II S.A./Rz 49/04. Podstawą kasatoryjnego rozstrzygnięcia Sądu było pominięcie przez organy zasadniczej dla wznowienia postępowania kwestii, a mianowicie oceny czy osoba domagająca się wznowienia postępowania, posiada przymiot strony usprawiedliwiający jej żądanie. Równocześnie Sąd zwrócił uwagę na reprezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, iż jeżeli stronie przysługują tylko ograniczone prawa rzeczowe do lokalu, to nie może ona skutecznie, względem osób trzecich, reprezentować uprawnień jakie przysługują Spółdzielni i z tego tytułu być stroną postępowania. Byłoby to możliwe tylko wówczas gdyby stronie odwołującej przysługiwały uprawnienia rzeczowe do lokalu, a zamierzona inwestycja prowadziła do naruszenia interesów odwołującego wynikających z uprawnień do nieruchomości. Uznając, iż H. W. posiada jedynie ograniczone prawo rzeczowe do zajmowanego lokalu, a wydana decyzja nie rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa członka spółdzielni do korzystania z lokalu, organ decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., Nr NB.[...] ponownie odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...], a P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] utrzymał ją w mocy. Po raz kolejny prawidłowość decyzji została podważona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który uwzględniając skargę, wyrokiem dnia 17 listopada 2006 r., sygn., akt II SA/Rz 564/06 uchylił zarówno decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. jak i poprzedzająca ją decyzję z dnia 2 lutego 2006 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie podzielił stanowiska organu o braku interesu prawnego po stronie H. W. do udziału w postępowaniu w sprawie zamontowania okna dachowego w lokalu nr 28 budynku 18 d przy ul. C. w R. Sąd wskazał, że H. W. dysponuje tytułem prawnym do lokalu nr 29, który wraz z przynależnym do niego tarasem sąsiaduje bezpośrednio z mieszkaniem nr 28 J. S. Połać dachowa, w której wykonane zostało sporne okno przylega do tarasu ze spadem w jego kierunku, a otwór okienny usytuowany jest na wysokości 1,65 m od podłoża i około 1,40 m od krawędzi dachu, co wskazuje na to, że mieszkanie nr 29 wraz z tarasem znajduje się na obszarze oddziaływania spornego obiektu i przesądza tym samym o uznaniu skarżącej za stronę postępowania. W przeciwnym bowiem razie doszło by do nierównego traktowania podmiotów legitymujących się tym samym tytułem, prawnym do lokalu. Skoro bowiem organ uznał za stronę postępowania J. S. to przymiot strony winien był przyznać także skarżącej, legitymującej się takim samym tytułem prawnym do lokalu jak J. S. Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] zobowiązał J. S. do dostarczenia w terminie do 30 lipca 2007 r. – ekspertyzy wykonanych robót budowlanych polegających na montażu okna połaciowego, oceniając czy montaż w/w okna narusza przepisy techniczno – budowlane, w tym przepisy przeciw pożarowe czy też przepisów tych nie narusza, zastrzegając że powyższa ekspertyza winna być sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. uchylił powyższe postanowienie, wskazując że przepisy prawa nie dają podstaw do nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy wykonanych robót budowlanych, oceniającej czy montaż w/w okna narusza przepisy techniczno – budowlane, w tym przepisy przeciw pożarowe czy też przepisów tych nie narusza. Przepis 81 c ust. 2 prawa budowlanego, na jaki powoływał się organ I instancji wydając uchylone postanowienie, przewiduje możliwość nałożenia w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, ale tylko w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W takim stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. decyzją z dnia [...] września 2007 r., Nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...] i nakazał J. S. zaniechania dalszych robót budowlanych przy montażu okna połaciowego, w połaci dachowej nad mieszkaniem nr 28 w istniejącym budynku wielorodzinnym przy ul. C. 18d w R. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12.IV.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690/ w § 12 normuje odległość budynków od granicy z sąsiednią działką. Montaż przedmiotowego okna w połaci dachowej nie narusza też przepisów z rozdziału VI rozporządzenia "bezpieczeństwo pożarowe". Zgodnie z tymi przepisami przedmiotowy budynek – jako niski mieszkalny /trzy kondygnacje i poddasze/ zaliczony jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV i "klasy odporności ogniowej D" - § 209 rozporządzenia. Dla tego typu budynków zgodnie z § 216 ust. 1 nie stawia się wymagań z zakresu klasy odporności ogniowej dla konstrukcji dachu i jego przykrycia. Po rozpoznaniu odwołania opisaną na wstępie decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w uzasadnieniu wskazał, iż J. S. zamontowała okno połaciowe nad pokojem mieszkalnym w zajmowanym przez nią mieszkaniu. Tego typu roboty należy zaliczyć do przebudowy zgodnie z dyspozycją art. 3 pkt 7a prawa budowlanego, a ich wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ze względu na treść art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych. Niezgadzając się z takim rozstrzygnięciem H. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie oraz "wydanie ostatecznej decyzji zgodnie z art. 48 ustawy prawo budowlane nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej w mieszkaniu 28 przy ul. C. 18d w R., polegającej na wybiciu otworu dziennego w połaci dachowej nad budynkiem wielorodzinnym, zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( rozporządzenie Ministra Infrastruktury – dział II § 12 p.2, p.4 i p.5 ) oraz wydzieleniu dodatkowego pomieszczenia mieszkalnego w części użytkowej tego mieszkania i podłączenia ogrzewania do tego pomieszczenia". Zarzuciła P. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. nierzetelne rozpatrzenie odwołania, opieszałość w załatwieniu sprawy, świadome fałszowanie adresu na przesyłce doręczenia decyzji. W uzasadnieniu wskazała, że samowola budowlana została wykonana w 1999r., a zatem ma do niej zastosowanie art. 48 prawa budowlanego przed zmianą ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Przepis ten pozbawia organy jakichkolwiek elementów ocennych, wprowadzając bezwzględny nakaz rozbiórki każdego obiektu ( lub części) realizowanego ( lub zrealizowanego ) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ponadto podważa orzeczenie techniczne o prawidłowym zamontowaniu okna, ze względu na to, że zostało sporządzone przez osobę nie mająca ku temu uprawnień a także ze względu na to, że nie ma ono znaczenia dla niniejszego postępowania, dla którego istotną kwestią nie jest prawidłowość zamontowanego okna ale jego usytuowanie. Narusza ono spokój i intymność w mieszkaniu sąsiednim, co pozostaje w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego, gdyż osoby trzecie ingerują w jej życie prywatne a imisja hałasu i światła nocnego zagraża jej mirowi domowemu i zdrowiu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod kątem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, stanowiący, iż Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie znajduje ponadto zastosowanie przepis art. 153 cyt. ustawy zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie dwukrotnie toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 49/04 oraz z dnia 17 listopada 2006 r. w sprawie II SA/Rz 564/06. W pierwszej z nich Sąd uchylił decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z dnia [...] października 2003 r. wydaną w trybie art. 151 § 2 K.p.a. Sąd zalecił wówczas uzupełnienie materiału dowodowego, a następnie odniesienie się do kwestii interesu prawnego H. W. uprawniającego jej udział w postępowaniu. Kolejnym wyrokiem Sąd ponownie uchylił decyzje organów obu instancji, a w uzasadnieniu wskazał, iż H. W. dysponuje tytułem prawnym do lokalu nr 29 /spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu/ a lokal ten sąsiaduje bezpośrednio z mieszkaniem nr 28. Połać dachowa, w której wykonano sporne okno przylega do tarasu ze spadem w jego kierunku. Wskazuje to, że mieszkanie nr 29 oraz z przylegającym do niego tarasem znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu, a to przesądza o uznaniu H. W. za stronę postępowania. Jej interes prawny wynika z art. 5 ustawy Prawo Budowlane. Uprawnienia osób trzecich wskazane w tym przepisie stanowią ich interes prawny wynikający z przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem Sądu dyskusyjne jest czy montaż okna połaciowego jest remontem. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli sąd doszedł do konkluzji, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje organów obu instancji dotknięte były naruszeniem prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że 15 czerwca 2004 r. zawarte zostały dwie umowy notarialne przeniesienia własności lokalu oraz udziału we współwłasności działek nr 1790 i 1792 w R.. W jego wyniku przekształcone zostało spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego na prawo odrębnej własności lokalu i przenoszą na rzecz T. R., E. L.-R. i A. P. własność zajmowanych przez nich lokali mieszkalnych wraz ze współwłasnościach działek na których posadowione są budynki mieszkalne. Zatem wymieniony wyżej osobom przysługują rzeczowe uprawnienia do lokalu co uzasadnia przyznanie im przymiotu strony. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. uchylono decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w której nakazano inwestorowi przedłożenie w terminie do 30 września 2003 r. przedłożył projekt dokończenia robót remontowych połaci dachowej nad pokojem mieszkalnym Nr 28 polegających na wmontowaniu okna połaciowego i nakazano zaniechanie dalszych robót budowlanych przy montażu okna połaciowego. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż wmontowanie okna połaciowego zakwalifikowano jako roboty budowlane. Zaś zwolnienie z art. 29 i 30 prawa budowlanego nie obejmują montażu. Zatem na jego zamontowanie należało uzyskać pozwolenie na budowę. Zaś montaż przedmiotowego okna został dawno zakończony. Wobec tego wyrzeczenia decyzji organu I instancji będące przedmiotem kontroli, iż nakazano inwestorowi "zaniechanie dalszych robót budowlanych" nie znajduje uzasadnienia. Skarżąca domaga się w całym toczącym się od wielu lat postępowaniu nakazania jego rozbiórki i przywrócenie stanu poprzedniego. Zatem w rozważaniach organu winno znaleźć się również ustosunkowanie się do tego wniosku, poprzez przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji. W aktach administracyjnych zalega również pełnomocnictwo z dnia 25 września 2002 r. udzielone przez skarżącą H. W. radcy prawnemu B. G. Brak jego odwołania uwzględnia informacji o cofnięciu. Organ prowadząc ponownie postępowanie przeprowadzi je z udziałem wszystkich stron postępowania stosując przepisy prawa materialnego z daty rozstrzygania z uwzględnieniem przepisów przejściowych. W uzasadnieniu winno znaleźć się odniesienie do wniosków skarżącej o nakazanie rozbiórki okna połaciowego. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, w związku z art. 28 K.p.a. oraz art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 cyt. ustawy.