II SA/Rz 74/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi Z. S. i J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej -skargę oddala- Przedmiotem wspólnej skargi Z. S. i J. S. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...] lub Kolegium) z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej, które wydano w następującym stanie sprawy; Wnioskiem z dnia 29 lipca 2002 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] (dalej: SM [...]) wystąpiła do Burmistrza Miasta [...] (dalej: Burmistrz) o podział działki nr ewid. 2701/25 o pow. 15 441 m2, zlokalizowanej w miejscowości [...]. Decyzją z dnia [...] września 2002 r. nr [...] Burmistrz zatwierdził projekt podziału w/w nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w użytkowaniu wieczystym SM [...]. Jak wynika z akt sprawy, rozstrzygnięcie to stało się ostateczne w dniu 10 października 2002 r. Pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r., sprecyzowanym w dniu 21 sierpnia 2013 r. Z. S. i J. S. wnieśli o uchylenie w/w decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2002 r. w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: K.p.a.). Wskazano, że część działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, powstałych po podziale nieruchomości, nie spełnia wymogów działki budowlanej. Zdaniem skarżących nieruchomości te, stanowiące poprzednio jedną działkę, nie powinny zostać podzielone gdyż połączone są wspólną infrastrukturą. Ponadto dokonany podział uniemożliwia członkom spółdzielni i mieszkańcom dostęp do drogi publicznej. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2002 r. Mając na uwadze definicję strony postępowania zawartą w art. 28 K.p.a. uznano, że skarżący nie mogli być uznani za strony postępowania zakończonego w/w decyzją. Nie wykazali bowiem interesu prawnego, który powinien być oparty o prawo lub chroniony przez prawo. Z wnioskiem o podział nieruchomości wystąpił użytkownik wieczysty, skarżący zaś nie byli stroną tego postępowania. Nie legitymują się ponadto żadnym tytułem do działki objętej decyzją zatwierdzającą projekt jej podziału. Zdaniem organu oznacza to, że po stronie skarżących brak jest interesu prawnego, umożliwiającego wszczęcie na ich wniosek postępowania w sprawie uchylenia decyzji. Końcowo podniesiono, że uporządkowanie ewidencji nieruchomości gruntowych, a także inny podział lub scalenie działek powstałych z podziału działki nr ewid. 2701/25 może zostać zrealizowane w odrębnych trybach, a nie poprzez uchylenie decyzji Burmistrza, która została już wykorzystana do podjęcia i dokonania dalszych czynności prawnych. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli Z. S. i J. S. wskazując, że celem ich wniosku było uporządkowanie ewidencji gruntów i budynków pod względem zgodności z przepisami. Wskazano ponadto, że są oni członkami SM [...], majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków co oznacza, że posiadają status strony w postępowaniu dotyczącym ich praw majątkowych. Po rozpatrzeniu w/w zażalenia powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. SKO w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61a § 1 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego zażalenie nie mogło zostać uwzględnione, a wydane w sprawie rozstrzygnięcie Burmistrza jest prawidłowe. Wskazano, że w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie art. 155 K.p.a., istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawcy nie mają legitymacji czynnej do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, gdyż nie byli stronami zwykłego postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją i przymiotu takiego nie uzyskali obecnie w postępowaniu nadzwyczajnym. Do spornej nieruchomości nie przysługuje im żaden tytuł prawny legitymujący do udziału w postępowaniu oraz do skutecznego inicjowania postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 155 K.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie posiadają interesu prawnego lecz interes faktyczny, co jednak jest niewystarczające by uznać ich za stronę postępowania. Wskazano ponadto, że podnoszone zarzuty nie dotyczą w istocie spornej decyzji Burmistrza, gdyż dotyczy ona działki nr ewid. 2701/25, a uprzedniego, nie objętego w/w decyzją wydzielenia działek pod blokami na osiedlu "[...]" w [...]. Skargę na powyższe postanowienie SKO w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wywiedli Z. S. i J. S., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 155 w związku z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w prowadzonym postępowaniu skarżący nie posiadali przymiotu strony; art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji; art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia istoty sprawy. Wskazano ponadto na naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji i zawarcie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zbyt ogólnikowych twierdzeń, niewyjaśniających istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podział nieruchomości zatwierdzony decyzją Burmistrza, na skutek którego wyodrębniono trzynaście działek własności Skarbu Państwa, pozostaje w sprzeczności z art. 3 i art. 18 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1443) oraz art. 41 ust. 1 pkt 2 i art. 42 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1222). Powtarzając argumenty zawarte w zażaleniu wskazano, że dokonany podział nieruchomości uniemożliwia członkom spółdzielni oraz mieszkańcom na swobodny dostęp do drogi publicznej, chodników, ścieżek i placu zabaw. Wskazano, że obecnie urządzona księga wieczysta dla lokalu nr 7 w budynku usytuowanym przy ulicy L. w [...] nie posiada oznaczenia nieruchomości dla budynku i lokalu. Identyfikator dla lokalu wynika z identyfikatora budynku. Zdaniem skarżących wyodrębnione działki znajdujące się pod zabudową mieszkalną nie mieszczą się w definicji działki budowlanej. Powyższe świadczy o fakcie, iż skarżącym przysługuje słuszny interes strony, gdyż w ich interesie leży prawidłowe oznaczenie nieruchomości oraz lokali w księdze wieczystej. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. Skarżącym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej Burmistrza [...] z dnia [...] września 2002 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr 2701/25, będącej przedmiotem własności Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...]. W dacie orzekania przez organy prawo wieczystego użytkowania działek 2701/39 i 2701/40 powstałych (m.in.) z dalszego podziału w/w działki przysługuje Gminie Miasta [...] (pszerzenia drogi), zaś prawo takie w odniesieniu do działek 2701/38 i 2701/42 SM "[...]" zbyła na rzecz osób fizycznych – innych niż skarżący. Z akt sprawy wynika (co zresztą zostało potwierdzone na rozprawie przed Sądem), że skarżącym małżonkom przysługuje ograniczone prawo rzeczowe – spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr 7 w budynku (stanowiącym odrębną nieruchomość) nr [...] przy ul. L. w [...]. Budynek ten nie jest położony na żadnej z działek powstałych z podziału dawnej działki ewidencyjnej nr 2701/25 lecz na działce sąsiedniej, w stosunku do tej dawnej działki. Z. S. i J. S. swój tytuł prawny do spornej nieruchomości wywodzą przede wszystkim z art. 3 i art. 18 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo Spółdzielcze (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1443 z późn. zm. – zwanej dalej P.s.) Przepis art. 3 P.s. stanowi, iż majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Z kolei art. 18 P.s. brzmi następująco: "§ 1. Prawa i obowiązki wynikające z członkostwa w spółdzielni są dla wszystkich członków równe. § 2. Członek spółdzielni ma prawo: 1) uczestniczenia w walnym zgromadzeniu lub zebraniu grupy członkowskiej; 2) wybierania i bycia wybieranym do organów spółdzielni; 3) otrzymania odpisu statutu i regulaminów, zaznajamiania się z uchwałami organów spółdzielni, protokołami obrad organów spółdzielni, protokołami lustracji, rocznymi sprawozdaniami finansowymi, umowami zawieranymi przez spółdzielnię z osobami trzecimi, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222); 4) żądania rozpatrzenia przez właściwe organy spółdzielni wniosków dotyczących jej działalności; 5) udziału w nadwyżce bilansowej; 6) do świadczeń spółdzielni w zakresie jej statutowej działalności. § 3. Spółdzielnia może odmówić członkowi wglądu do umów zawieranych z osobami trzecimi, jeżeli naruszałoby to prawa tych osób lub jeżeli istnieje uzasadniona obawa, że członek wykorzysta pozyskane informacje w celach sprzecznych z interesem spółdzielni i przez to wyrządzi spółdzielni znaczną szkodę. Odmowa powinna być wyrażona na piśmie. Członek, któremu odmówiono wglądu do umów zawieranych przez spółdzielnie z osobami trzecimi, może złożyć wniosek do sądu rejestrowego o zobowiązanie spółdzielni do udostępnienia tych umów. Wniosek należy złożyć w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia członkowi pisemnej odmowy. § 4. Członkowi spółdzielni przysługują również inne prawa określone w ustawie lub w statucie. § 5. Członek spółdzielni ma obowiązek: 1) przestrzegania przepisów prawa, postanowień statutu i opartych na nich regulaminów; 2) dbania o dobro i rozwój spółdzielni oraz uczestniczenia w realizacji jej zadań statutowych. § 6. Członek spółdzielni wykonuje również inne obowiązki określone w ustawie lub w statucie. § 7. Przepisy ustawy, statut oraz umowy zawierane przez spółdzielnię z jej członkami określają prawa i obowiązki członków wynikające ze stosunków prawnych pochodnych od członkostwa w spółdzielni". W doktrynie i orzecznictwie, mimo dość niefortunnego sformułowania pierwszego z w/w przepisów, nie budzi wątpliwości, że art. 3 P.s. nie pozbawia spółdzielni, która przecież jest osobą prawną – a więc w świetle prawa odrębnym podmiotem praw i obowiązków – jej majątku i nie czyni spółdzielców współwłaścicielami w rozumieniu prawa cywilnego. Zalicza on jedynie własność należącą do spółdzielni, jako osoby prawnej, do kategorii własności prywatnej a nie jak to było wcześniej (do 1994 r.) spółdzielczej. Przepis ten nie mówi zresztą o własności w rozumieniu cywilnoprawnym. Jak się podkreśla, używa on pojęcia "majątek" a nie cywilnego "mienie", chodzi zatem o ekonomiczne, a nie prawne znaczenie własności. Wyraźnie na to wskazują uchwały Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1996 r., sygn. akt III CZP 152/95 (OSNC 1996, Nr 4 poz. 52) i z 6 lutego 1996 r. sygn. akt III CZP 4/96 (OSNC 1996, Nr 4, poz. 58). W pierwszej z nich podniesiono, że z chwilą wpisania do rejestru spółdzielnie uzyskują osobowość prawną, stają się więc podmiotami prawa cywilnego, w tym również w zakresie prawa własności i prawo to wykonują w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W drugiej zaś trafnie wskazano, iż art. 3 P.s. nie statuuje bynajmniej zasady, iż członkowie są współwłaścicielami nieruchomości spółdzielczych, czy też innych praw, a zawiera jedynie określenie majątku spółdzielczego, traktowanego dawniej jako mienie społeczne i to tylko z ekonomicznego punktu widzenia. Stanowisko takie prezentuje również doktryna (np. A. Stefaniak, Prawo spółdzielcze (...) Komentarz i orzecznictwo, wyd. IV z 2001 r., str. 11-13). Przepis ten nie jest więc tytułem prawnym stwarzającym podstawy do stwierdzenia, iż spółdzielcy, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w budynku stanowiącym odrębną nieruchomość, mają interes prawny w postępowaniu administracyjnym, nawet gdyby to postępowanie dotyczyło działki, na której położony jest ten budynek, co zresztą w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Kwestia ta nie jest przedmiotem sporu na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. m.in. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – OZ we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 1997 r. sygn. akt II SA/Wr 1013/98 – OSP z 1998 r., nr 7-8 poz. 131 z glosą aprobującą Barbary Adamiak, uzasadnienie wyroku WSA w Lublinie z 30 września 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 475/08 i inne). Stanowiska tego nie zmienia także powiązanie art. 3 P.s. z wyżej przedstawionym art. 18 tej ustawy, czy też z ewentualnymi unormowaniami Statutu Spółdzielni. Statut nie ma bowiem charakteru aktu powszechnie obowiązującego, w szczególności nie może dawać członkowi legitymacji w postępowaniu administracyjnym. Statut jest dokumentem wewnętrznym spółdzielni. W ocenie Sądu przymiotu strony dla skarżących nie można także wynieść z art. 41 ust. 1 pkt 2 i art. 42 ust. 3 pkt 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (zwanej dalej u.s.m.). Art. 41 ust. 1 pkt 2 u.s.m. nakazuje spółdzielni mieszkaniowej podjęcie czynności związanych z rozgraniczeniem oraz połączeniem nieruchomości, a także ewidencją gruntów i budynków, jeżeli bez tych czynności oznaczenie przedmiotu odrębnej własności lokali położonych w obrębie nieruchomości innych niż te, o których mowa w art. 35, byłoby niemożliwe albo działka wydzielona pod budynkiem lub budynkami nie spełniałaby wymogów przewidzianych dla działek budowlanych. Z art. 42 ust. 3 pkt 1 u.s.m. wynika, że uchwała zarządu spółdzielni określająca przedmiot odrębnej własności lokali w danej nieruchomości, powinna określać oznaczenie nieruchomości obejmującej budynek wraz z gruntem przynależnym do tego budynku, jako podstawową nieruchomość ewidencyjną, w którym ustanawia się odrębną własności lokali; nieruchomość wielobudynkowa może być utworzona tylko wtedy, gdy budynki są posadowione w sposób umożliwiający ich rozdzielenie, lub działka, na której posadowiony jest budynek pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej lub wewnętrznej. Obydwie w/w normy prawne są adresowane do spółdzielni lub jej organów i w żaden sposób nie uzasadniają interesu prawnego skarżących w sprawie administracyjnej, która miałaby dotyczyć uchylenia decyzji Burmistrza z [...] września 2002 r. w trybie art. 155 k.p.a. Ewentualne prawa członka w odniesieniu do spółdzielni nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego. Kwestie te pozostają poza kognicją organów administracji publicznej. Poza tym członkowie spółdzielni mają prawo korzystać z mienia stanowiącego jej własność, lub co do którego przysługuje spółdzielni inny tytuł prawny, jeśli nie narusza to praw innych osób, co właśnie umożliwia m.in. przepis art. 3 P.s. To przepisy szeroko rozumianego prawa cywilnego i czynności prawne na nich oparte, co do zasady określają tytuł prawny do określonej nieruchomości, chociaż podstawą powstania prawa własności lub innego prawa może być np. akt administracyjny. Ewidencja gruntów i budynków jako taka nie tworzy stanu prawnego chociaż powinna ten stan odzwierciedlać. Zasadnie wskazały organy, że skoro skarżący nie legitymują się (ani też nie legitymowali) żadnym tytułem prawnym do działki 2701/25, ani do żadnej z działek powstałych z jej podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza z [...] września 2002 r. nr [...], nie byli stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją i aktualnie nie ma przepisu prawa materialnego, który dawałby podstawę do przyjęcia, że posiadają oni interes prawny do żądania wszczęcia postępowania opartego na przepisie art. 155 k.p.a., tym samym nie posiadają przymiotu strony w takiej sprawie. Konsekwencją ustalenia powyższego było postanowienie oparte na przepisie art. 61a § 1 k.p.a., którym odmówiono wszczęcia takiego postępowania. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest czy ewentualnie w innych postępowaniach przyznano skarżącym status strony czy też nie. Przedmiotem kontroli Sądu jest bowiem konkretne postanowienie. Żadnego znaczenia nie mogły mieć też pisma organów, które w tej sprawie nie orzekały. Wbrew zarzutom skargi organy nie naruszyły przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności – zresztą, co potwierdzono na rozprawie, w zasadzie niesporne pozwalające na ocenę istnienia interesu prawnego skarżących i ich legitymacji jako inicjatorów tego konkretnego postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśniono w nim przedmiot i zakres postępowania opartego na art. 155 k.p.a. a przede wszystkim kto ma status strony w takim postępowaniu oraz na czym polega interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Powołano też stosowne orzecznictwo. SKO wyjaśniło również dlaczego stoi na stanowisku, że skarżący nie mają interesu prawnego w tej sprawie lecz wyłącznie interes faktyczny. Jak wyżej wskazano, w ocenie Sądu stanowisko organów w tym zakresie jest zasadne i nie ma podstaw do zakwestionowania jego legalności także w aspekcie art. 8 k.p.a. W istocie bowiem zarzuty skarżących odnoszą się raczej do wcześniejszego, niż dokonany kwestionowaną decyzją zatwierdzenia podziału nieruchomości. Mając na uwadze powyższe Sąd skargę oddalił jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.