II SA/Rz 74/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody ( dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości C., gm. C., stanowiącej własność P.G., oznaczonej jako działki nr 157 o powierzchni 0,45 ha, nr 171 powierzchni 0,35 ha, nr 179/2 o powierzchni 0,64 ha, nr 1948/10 o powierzchni 0,12 ha, obj. KW [...]; poprzez udzielenie zgody A S.A. z siedzibą na wejście w teren ww. nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego pn. Budowa sieci elektroenergetycznej SN 15 kY w ramach inwestycji: "Budowa i przebudowa linii elektroenergetycznej SN 15 kY G.-S. II, odgałęzienie C. stanowiska 104-149", określonej w decyzji Wójta Gminy C. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]- tj. demontażu istniejącej linii napowietrznej SN i wymiany linek AFL na przewody energetyczne SN typu: 3xBLX-T oraz demontażu istniejącego słupa SN nr 47/P-12/ZN i posadowienia słupa SN nr 147/P-13.5/4.3 zgodnie z załącznikami graficznymi stanowiącymi integralną część decyzji. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "K.p.a.") w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm.; dalej: "u.g.n."). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że A S.A., wystąpiła z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wskazując, że wymienione we wniosku działki są niezbędne do realizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Budowa i przebudowa linii elektroenergetycznej SN 15 kV G.-S. II, odgałęzienie C. stanowiska 104-149". Wyżej wymieniona inwestycja objęta została decyzją Wójta Gminy C. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości C., stanowiących własność P.G., obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P.G. zarzucając naruszenie art. 7,10, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. mających wpływ na załatwienie sprawy poprzez niedokonanie istotnych ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, a ponadto: art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 124 u.g.n. Wojewoda nie podzielił powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ stwierdził, że zostały spełnione wszystkie przesłanki z art 124 u.g.n. Starosta prawidłowo ustalił cel i zakres ograniczenia korzystania z nieruchomości, zgodnie z decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...].11.2016 r. nr [...]o ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz zgodnie z wnioskiem inwestora, co przedstawił na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część zaskarżonej decyzji. Wskazano powierzchnię podlegającą ograniczeniu, zakres prac związanych z inwestycją oraz przebieg linii elektroenergetycznej na przedmiotowych nieruchomościach (załącznik graficzny decyzji). W decyzji Starosta zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu czynności, w przypadku braku możliwości przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego do zapłaty odszkodowania właścicielowi nieruchomości. Organ II instancji podzielił w całości ustalenia organu I instancji, że inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. W skardze do Sądu P.G. zarzucił naruszenie: - art 107 § 1 w zw. z art 107 § 4 i 5 K.p.a. poprzez wskazanie rozstrzygnięcia decyzji w sposób niejasny i nieprecyzyjny, pozostający w sprzeczności ze sporządzonym uzasadnieniem, a nadto w sposób, który nie pozwala na właściwe wykonanie decyzji, - art 7, 77, 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przebudowa istniejącej linii nie zmienia dotychczasowego posadowienia ani konfiguracji linii, podczas gdy z mapy stanowiącej załącznik do decyzji, wyraźnie wynika, że nastąpi zmiana położenia stanowisk słupowych, co nie znalazło odzwierciedlenia w decyzji, - art 7 § 1 , 77 §1 , art 107 § 1, art 136, art 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji co do istoty sprawy, podczas gdy organ I instancji nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez zweryfikowanie twierdzeń zawartych we wniosku, szerokości pasa niezbędnego do korzystania z urządzeń, - art 107 § 2 K.p.a. w zw. z art 124 ust. 1 u.g.n. przez brak zakreślenie w rozstrzygnięciu terminu, na który udziela się zezwolenia na położenie, a szczególności przebudowę urządzeń przesyłowych, podczas gdy z prawidłowej interpretacji art 124 ust. 1 wynika, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości powinna zawierać termin, na jaki udziela się przedmiotowe zezwolenie( w niniejszym przypadku odrębnie dla przebudowy i budowy), - naruszenie art 124 ust. 1a u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez brak określenia czasu, sposobu a także zajęcia nieruchomości. Brak jest w jego ocenie racjonalnego uzasadnienia dla obciążenia nieruchomości ( 4m od osi linii w obie strony), w sytuacji gdy w sprawie ustanowienia służebności przesyłu przyjęto szerokość 2 m. Zarzucił również, że nie wyjaśniono czy planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w zakreślonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na niej ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 3 tego artykułu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przesłankami wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości są zatem: zamiar realizacji celu publicznego wynikającego z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela nieruchomości na takie ograniczenie. W ocenie Sądu, powyższe przesłanki zostały spełnione. Na podstawie art. 6 pkt 2 u.g.n., celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wójt Gminy C. na wniosek A S.A. orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego "Budowa sieci elektroenergetycznej SN 15 KV w ramach inwestycji Budowa i przebudowa linii elektroenergetycznej SN 15 kV G.-S. II odgałęzienie C., stanowiska 104-149 w miejscowości C. i K." na działkach obejmujących między innymi działki należące do skarżącego. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 5 stycznia 2017 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko organów, że przedmiotowa inwestycja, jako budowa i przebudowa przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej stanowi realizację celu publicznego, co zostało wyjaśnione w decyzjach organów, czyniąc stawiane w tym zakresie zarzuty bezzasadnymi. W sprawie nie jest sporne, że skarżący nie wyraził zgody na realizację inwestycji. Wątpliwości Sądu nie budzi prawidłowość przeprowadzonych rokowań. Przepis art 124 ust. 3 u.g.n. oprócz samego wymogu przeprowadzenia rokowań przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do ich formy i treści, a także czasookresu trwania. Strony nie są związane jakimikolwiek regułami w tym zakresie. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań oznacza sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, wobec rozbieżności stanowisk i braku możliwości uzgodnienia satysfakcjonującego obie strony kompromisu, nie doszło do zawarcia porozumienia co do warunków udostępnienia nieruchomości. W gestii prowadzących postępowanie organów nie mieści się ocena stanowiska inwestora i właściciela nieruchomości co do zgłoszonych propozycji czy oczekiwań. W trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest wyłącznie zbadanie faktu czy rokowania się odbyły oraz czy na ich podstawie strony zawarły umowę, czy też do porozumienia pomiędzy stronami nie doszło ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lutego 2018 r. II SA/Łd 37/18 ). Podejmowane przez inwestora próby porozumienia nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Pomimo kierowanych do skarżącego pism informujących o złym stanie technicznym linii elektroenergetycznej oraz niemożliwości przeniesienia ich na inne działki, ze względu na liniowy charakter inwestycji ( pismo z dnia 19 grudnia 2016 r.), a także kierowanych do skarżącego propozycji zawarcia umowy nie osiągnięto kompromisu. Dowodem na brak porozumienia jest również znajdujący się w aktach protokół rokowań z dnia 30 listopada 2016 r. Kierowane do skarżącego pisma oraz oględziny niweczą zarzuty co do pozorności prowadzonych rokowań. ( podobnie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 632/16 utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17). Sąd nie ma również wątpliwości co do tego, że wnioskowane ograniczenie odpowiada treści decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy budowy i przebudowy sieci elektroenergetyczne. Decyzja o ograniczeniu korzystania z nieruchomości określa obszar ograniczenia, dla każdej z działek w związku z wymianą linek na przewody energetyczne działki: 157, 171, 1948/10, w stosunku do działki nr 179/2 dodatkowo w związku z posadowieniem słupa SN. Wynika to z treści decyzji organu I instancji i dołączonych do niej załączników. W świetle powyższego nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że decyzja o ograniczeniu korzystania z nieruchomości jest sprzeczna z decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, która zezwalała zarówno na przebudowę jak i budowę. Nie ma również racji skarżący, że organy skupiły się wyłącznie na ograniczeniu korzystania z nieruchomości związanego z wymianą linek. Jak wyżej wskazano, w załączniku do decyzji, stanowiącym jej integralną część wyraźnie podano, że w stosunku do działki nr 179/2 ograniczenie następuje również w związku z posadowieniem słupa SN. Z uwagi na to, że w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego organ określił orientacyjny przebieg nie można zgodzić się z zarzutem, że decyzja o ograniczeniu korzystania z nieruchomości nie pokrywa się z lokalizacją inwestycji. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 października 2014 r., I OSK 537/13 obszar ograniczenia w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n nie musi odpowiadać obszarowi określonemu w dokumentach planistycznych, im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego/ decyzji lokalizacyjnej w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. Ponadto należy zauważyć, że postępowanie w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie rozstrzyga kwestii, czy inwestycja celu publicznego powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego, w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości. Ustala tylko przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego i określa sposoby zagospodarowania terenu, ale nie konstytuuje konkretnego ograniczenia związanego z założeniem i przeprowadzeniem na nieruchomości przewodów, urządzeń, sieci służących inwestorowi niemającemu tytułu prawnego do nieruchomości. Daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1069/17 ). W okolicznościach sprawy brak jest również uzasadnionych podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organów administracji co do zakresu i terminu ograniczenia korzystania z nieruchomości. Decyzja organu I instancji wyraźnie określa powierzchnię strefy ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomość wyłączenia trwałego oraz tzw., strefy budowlano montażowej – wyłączenia czasowego, zarówno przez określenie wielkości tych ograniczeń: w stosunku do działki 157 -81,9 m2, do działki 171 - 221 m2, działki 179/2- 116 m2, działki 1948/10- 24,8 m2, jak również przedstawiając przebieg tych stref na dołączonych do decyzji mapach. Strefy ograniczenia są wynikiem wskazanych we wniosku długości wymienianych linii oraz wielkości obszaru wyłączonego z budowy - 4m mierzone od osi linii napowietrznej ( rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, Dz.U. Nr 192, poz. 1883, norma PN-E-05100-1:2000). Bez znaczenia pozostaje podnoszona przez skarżącego okoliczność, że dla służebności przesyłu wyznaczano obszar 2m. Należy zauważyć, że zupełnie czym innym jest wyznaczenie pasa służebności dla biegnącej przez daną działkę linii elektroenergetycznej, a czym innym wyznaczanie w pewnym sensie strefy ochronnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku określenia w rozstrzygnięciu organu I instancji czasu (terminu) ograniczenia, wskazać należy, że dopuszczalne jest nałożenie na stronę w decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia jedynie w sytuacji, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji wyraźnie na to zezwala. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w swej treści obowiązku wskazania terminu ograniczenia, w związku z powyższym jego ustalenie byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Decyzja wydawana na podstawie tego przepisu ogranicza więc co do zasady prawo własności na czasokres nieoznaczony, odpowiadający czasokresowi funkcjonowania, w którym prace związane z realizacją inwestycji celu publicznego mają być wykonane (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r. I OSK 1023/15). W związku z powyższym za bezzasadny należy ocenić zarzut określenia terminu realizacji robót jedynie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W istocie organ I instancji podał w uzasadnieniu decyzji czas realizacji robót budowlanych odpowiadający treści wniosku, przyjmując, że wynosi on odpowiednio 2 i 7 dni. Określenie tego terminu w związku z tym, o czym była mowa wcześniej, nie ma charakteru decyzyjnego i nie może być samodzielną podstawą formułowanych na tym tle zarzutów. Rozważając kwestię należytego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżącego należy w pierwszej kolejności wskazać, że podlegały one już badaniu i zostały wstępnie przesądzone decyzją lokalizacyjną. Ponadto nie bez wpływu na przyznanie prymatu interesu publicznego nad indywidulanym pozostaje cel jakiemu służy inwestycja tj. zapewnienie obsługi energetycznej terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej dla terenów K., w tym również działek skarżącego. Sąd nie dopatrzył się także względem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów K.p.a. W przeprowadzonym postępowaniu dowodowym ustalono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, które wraz z wyjaśnioną podstawą prawną i przesłankami stojącymi u podstaw wszczęcia i prowadzenia postępowania znalazły odzwierciedlenie w ich uzasadnieniu. Podsumowując należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n., o czym prawidłowo rozstrzygnęły organy administracji. Ponieważ w toku sądowej kontroli podniesione względem zaskarżonej decyzji zarzuty nie znalazły potwierdzenia, brak jest podstaw do wyeliminowania tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Stosownie do powyższego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. .