II SA/Rz 740/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odsetek - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odsetek od nieterminowej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 1990, nr 30, poz. 179 z późn. zm. tj. z dnia 28 stycznia 2020 r. Dz.U. 2020, poz. 360; dalej: "ustawa o Policji"). Odmawiając wszczęcia postępowania organ I instancji wskazał, że brak jest przepisu materialnego pozwalającego organowi na prowadzenie postępowania oraz merytoryczne orzekania. Komendant Miejski Policji w [...] podkreślił, że ustawa o Policji nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę do żądania odsetek ustawowych od nieterminowo lub wypłaconego w niewłaściwej wysokości należności przysługującej z tytułu stosunku służbowego. W związku z powyższym niedopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie i wypłatę należnych odsetek ustawowych licząc ich bieg od dnia 26 lutego 2020r. do dnia zapłaty ekwiwalentu urlopowego w dniu 19 listopada 2020r., bądź do wydania decyzji administracyjnej co do meritum sprawy. Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie podzielił wniosków zażalenia i opisanym na wstępie postanowieniem utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podkreślił, że ustawodawca nie przewidział w pragmatyce służbowej regulacji kompetencyjnej (materialnoprawnej) pozwalającej orzekać o niej przełożonemu służbowemu. Ewentualne nieterminowe wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy stanowić może jedynie opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 k. c. wystąpienie z roszeniem do sądu powszechnego co nadaje mu charakter roszczenia cywilnego. Tym samym w ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozpoznanie sprawy o odsetki od świadczeń wypłacanych na podstawie art. 114 ustawy o Policji nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej przez organy administracji publicznej, natomiast dochodzenie omawianych roszczeń możliwe jest jedynie w drodze procedury cywilnoprawnej. W uzasadnieniu Komendant Wojewódzki Policji powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00. W skardze do Sądu skarżący zarzucił: 1) obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 104 k.p.a. poprzez brak wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, pomimo złożonego wniosku o wydanie takiego rozstrzygnięcia, 2) obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 66 § 4 k.p.a. poprzez zwrócenie podania wskutek uznania że właściwym w sprawie jest sąd powszechny w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy, 3) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 108 i 114 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz.U. z 2020 r. poz.360), poprzez przyjęcie, że w kwestii wypłaty odsetek w sytuacji powstania zwłoki w wypłacie ekwiwalentu urlopowego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, brak jest przepisu prawa materialnego pozwalającego organowi (Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...]) na prowadzenie postępowania oraz merytoryczne orzekanie w tym przedmiocie. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zdaniem skarżącego odmowa dokonania czynności materialnotechnicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej. Taka forma załatwienia sprawy umożliwia instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni bowiem zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (uzasadnienie wyroku NSA z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt Il SA 2083/82, ONSA z 1983 r. Nr 1, poz. 14). Powołał się również na domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji, zgodnie z którym jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Po rozpoznaniu sprawy we wcześniej przedstawionych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli było postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odsetek od niewypłaconego w terminie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Zgodnie z art. 61 a k.p.a.: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). W powyższym przepisie ustawodawca przewidział poza podmiotową przeszkodą wszczęcia postępowania także tzw. inne uzasadnione przyczyny tamujące przeprowadzenie postępowania. Te inne uzasadnione przyczyny nie zostały sprecyzowane w ustawie. W tym zakresie uzupełniło je stanowisko nauki a także doprecyzowało orzecznictwo. Wskazuje się, że jedną z takich przyczyn jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie ( wyrok NSA z 22.07.2014 r., I OSK 1635/14). Analiza przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 360) pozwala na stwierdzenie, że nie ma w niej uregulowań dotyczących odsetek od należnego policjantowi ekwiwalentu na niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, które pozwalałaby organom administracji na ich ustalenie w drodze decyzji, czego domaga się skarżący. Postępowanie administracyjne może się toczyć w sprawie administracyjnej, a zatem wówczas, gdy ustawodawca w przepisach materialnego prawa administracyjnego przewidzi podstawy ku temu, by organ administracji publicznej w decyzji administracyjnej skonkretyzował prawa i obowiązki podmiotu stojącego poza jej strukturą. W takim przypadku istnieje droga postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego w sprawie danego rodzaju. Do odmowy wszczęcia postępowania powinno zatem dojść wtedy, gdy organ administracji publicznej nie dopatrzy się w podaniu cech żądania, które powinien rozpoznać i załatwić przez wydanie decyzji administracyjnej ale nie stwierdzi także, że strona zgłosiła w nim roszczenie cywilne, o którego zasadności powinien orzec sąd powszechny. Artykuł 61 a k.p.a. jest podstawą orzekania wówczas, gdy żądanie zgłoszone w podaniu dotyczy takich stosunków społecznych, w zakresie których ustawodawca nie stworzył organom administracji podstaw do ingerowania w nie w ogóle, czy choćby do ingerowania w nie przez wydawanie indywidualnych aktów administracyjnych, jakimi są decyzje (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2012 r., VII SA/Wa 2356/11, LEX nr 1139835) - por. Hanna Knysiak - Sudyka - Komentarz do art. 61a, LEX. Zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Analiza różnorodnych uregulowań stosunków służbowych i zapadłego na ich tle orzecznictwa sądowego – sądów powszechnych i administracyjnych – prowadzi do wniosku, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Rozbieżną pozornie praktykę orzekania w sprawach odsetek funkcjonariuszy tłumaczy treść art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jeśli zatem istnieje regulacja określonej pragmatyki, która przewiduje prawo do odsetek, w sprawie właściwa pozostaje droga administracyjna, jeżeli (jak w przypadku Służby Celnej) ustawa nie zastrzegła drogi przed sądem powszechnym. Ten ostatni sąd (sąd powszechny) będzie natomiast rozpatrywał roszczenia o odsetki w tych wszystkich sprawach, w których pragmatyka służbowa wprost nie przewiduje uprawnienia do odsetek, co uniemożliwia organowi działanie w granicach prawa i przyznanie takiego świadczenia. Mając zatem na uwadze, że ustawa o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym, w sprawie właściwy pozostaje ten sąd (zob. np. wyrok NSA 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1467/13). Dodać należy, że również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt 14/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 19) jeszcze przed wejściem w życie aktualnie obowiązujące Konstytucji RP uznał, że niewypłacenie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie ze spełnieniem świadczenia pieniężnego uzasadniające żądanie odsetek przed sądem powszechnym. Także w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99, OTK ZU 2000 Nr 5 Trybunał orzekł, że art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, rozumiany w ten sposób, że w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził tam wyraźnie, że ww pojęcie obejmuje także roszczenia odnoszące się do odsetek od należnych a niewypłaconych w terminie świadczeń. Jak podkreślono, zgodnie z art. 177 Konstytucji wymiar sprawiedliwości w Polsce sprawują sądy powszechne we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Natomiast zgodnie art. 184 Konstytucji Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, jedynie kontrolę działalności administracji publicznej. Można więc sądzić, iż z woli ustrojodawcy to właśnie na rzecz sądów powszechnych w razie wątpliwości przemawia domniemanie właściwości w omawianych sprawach /Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Wyd. Liber, Warszawa 2000 r., str. 231 i 239-249; W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Zakamycze 1998 r., str. 75, 187 i 196-197 oraz J. Boć /red./, Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998 r., str. 139 i nast./. Według Trybunału nie ma żadnych racji, które - przy wyborze pomiędzy rezultatami wykładni językowo dopuszczalnymi - przemawiałyby za wyłączeniem lub ograniczeniem rzeczywistego prawa do sądu. Wręcz przeciwnie, założeniem państwa prawnego jest prawo do sądu. Wykładnia obowiązującego prawa musi zawsze dawać możliwie najpełniejszy wyraz temu założeniu. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. uznał, że aby zapobiec wyprowadzaniu w drodze wykładni z treści art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego normy o charakterze niekonstytucyjnym, należy wyeliminować nieprawidłowości pojawiające się w tym zakresie w orzecznictwie. Trybunał z całą stanowczością podkreślił, że art. 1 Kpc rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej", nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( patrz wyrok WSA w Rzeszowie z 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 623/21). W świetle powyższego nie było podstaw do wydania decyzji. Odnosząc się do zarzutu nie uwzględnienia przez organy wydania przez sąd powszechny – Sąd Rejonowy w [...] Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych – postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność drogi sądowej, Sąd stwierdza, że z przedłożonego przez skarżącego postanowienia Sądu z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt [....] wynika, że dotyczyło ono wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, a nie odsetek. Ta sprawa została rozpoznana przez Komendanta Miejskiego Policji w [...], poddana kontroli instancyjnej Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...], jak również sądu administracyjnego, który wyrokiem z 15 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 739/21 uwzględnił skargę. Kwestia dopuszczalności drogi sądowej w sprawie wypłaty odsetek wbrew twierdzeniu skarżącego nie została przez sąd powszechny przesądzona. Zarzut naruszenia art. 66 § 4 k.p.a. okazał się bezzasadny. Ponadto stwierdzić należy, że roszczenie odsetkowe ma charakter akcesoryjny w stosunku do żądania głównego w związku z czym jego byt zależy od zasadności roszczenia głównego. Przesądzenie o zasadności roszczenia głównego stanowić będzie podstawę do domagania się ewentualnych odsetek. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.