II SA/Rz 740/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Krosna na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 11 kwietnia 2025 r. nr P. II.4131.2.103.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie wprowadzenia Regulaminu dotyczącego warunków organizacyjnych niezbędnych do prawidłowej pracy Rady Miasta Krosna - oddala skargę - Przedmiotem skargi Gminy Miasto Krosno (dalej: "Gmina" lub "skarżąca"), reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Krosna (dalej również: "Prezydent") jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ") z dnia 11 kwietnia 2025 r. nr P.II.4131.2.103.2025, stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Krosna Nr 366/25 z dnia 19 lutego 2025 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu dotyczącego warunków organizacyjnych niezbędnych do prawidłowej pracy Rady Miasta Krosna na sesjach Rady Miasta Krosna. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 19 lutego 2025 r. Prezydent, działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") w zw. z § 22 ust. 2 Statutu Miasta Krosna, stanowiącego załącznik do uchwały Nr LVI/1022/10 Rady Miasta Krosna z dnia 26 lutego 2010 r. w sprawie Statutu Miasta Krosna (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2016 r. poz. 2119 z późn. zm.; dalej: "Statut") oraz w porozumieniu z Przewodniczącym Rady Miasta Krosna, wydał zarządzenie Nr 366/25 w sprawie wprowadzenia Regulaminu dotyczącego warunków organizacyjnych niezbędnych do prawidłowej pracy Rady Miasta Krosna na sesjach Rady Miasta Krosna. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 kwietnia 2025 r. Wojewoda, w oparciu o art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność opisanego wyżej zarządzenia Prezydenta, z uwagi na naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 u.s.g. Zdaniem Wojewody, przywołany w zarządzeniu Prezydenta § 22 ust. 2 Statutu, wedle którego "Warunki organizacyjne niezbędne dla prawidłowej pracy Rady na sesjach, dotyczące zwłaszcza miejsca obrad oraz bezpieczeństwa radnych i innych osób uczestniczących w sesji, a także porządku po jej zakończeniu zapewnia Prezydent działając w tym zakresie w porozumieniu z Przewodniczącym Rady", określa zadania Prezydenta dotyczące warunków technicznych odbywania sesji, natomiast przedmiotowe zarządzenie zawiera unormowania kształtujące sytuację prawną użytkowników gminnych obiektów (m.in. sali obrad), a więc reguluje materię, która została zastrzeżona do właściwości rady gminy. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zaznaczył, że przepis ten co prawda stanowi o "organach gminy", ale nie może być wykładany bez nawiązania do art. 41 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Treść powyższego przepisu w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że uchwała w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że w przypadku aktów prawa miejscowego wydawanych na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., wyłączną kompetencję do określenia "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów" posiada rada gminy. Organ zaznaczył, że wyjątek stanowi jedynie regulacja art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając organowi: 1. naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., poprzez: - jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Sala Obrad Rady Miasta Krosna stanowi obiekt użyteczności publicznej, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu dokonana w powiązaniu z art. 7 ust. 1 pkt 15 u.s.g. jednoznacznie wskazuje, że takim obiektem nie jest, gdyż jako integralna część Urzędu Miasta Krosna wchodzi w skład obiektu administracyjnego; - będące konsekwencją błędnej wykładni ww. przepisu jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zarządzenie Prezydenta Nr 366/25 narusza art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.; niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 1 u.s.g., polegające na przyjęciu, że materia regulowana zarządzeniem Prezydenta powinna zostać uregulowana aktem prawa miejscowego ustanowionym przez Radę Miasta w drodze uchwały, podczas gdy zarządzenie uszczegóławia normy statutowe, wprowadzając przepisy o charakterze proceduralnym i techniczno-organizacyjnym, stanowiąc wypełnienie delegacji zawartej w § 22 ust. 2 Statutu; niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g., polegające na stwierdzeniu nieważności zarządzenia Prezydenta w sytuacji, gdy nie narusza ono prawa. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że w zarządzeniu zawarte są zapisy dotyczące materii ściśle określonej w § 22 ust. 2 Statutu. Skarżąca odwołała się do art. 9 ust. 4 u.s.g., wskazując, że zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zdaniem skarżącej nie można uznać, że Sala Obrad Rady Miasta jest obiektem użyteczności publicznej, ponieważ nie służy realizacji takich zadań. Gmina zaznaczyła, że ustawa o samorządzie gminnym wyraźnie rozróżnia pojęcie obiektów użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Zgodnie z przepisami u.s.g., zadania własne gminy obejmują w szczególności sprawy utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Natomiast Sala Obrad Rady Miasta Krosna im. Ignacego Łukasiewicza stanowi integralną część Urzędu Miasta, który jest obiektem administracyjnym w rozumieniu u.s.g. Skarżąca zwróciła uwagę, że w myśl art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g., na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać także akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. Jednakże z treści art. 33 u.s.g. wynika, że wójt wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3) i któremu także nadaje regulamin organizacyjny, określający organizację i zasady jego funkcjonowania (art. 33 ust. 2). Gmina zaznaczyła, że urząd gminy jest niewątpliwie aparatem pomocniczym zarówno wójta, jak i rady gminy, jednak organizację i zasady jego funkcjonowania określa regulamin organizacyjny nadawany przez wójta w drodze zarządzenia. W związku z powyższym brak jest uzasadnienia, żeby to organ stanowiący miał kompetencje w zakresie organizowania pracy urzędu gminy na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Kompetencje organów gminy mają bowiem charakter rozłączny, a wkraczanie przez radę gminy w kompetencje wójta jest działaniem z naruszeniem prawa. Skarżąca wyjaśniła dalej, że z kolei zadaniem przewodniczącego rady, przyznanym na mocy art. 19 ust. 2 u.s.g. jest wyłącznie organizowanie prac rady oraz prowadzenie jej obrad. Zadania przyznane przewodniczącemu rady mocą art. 19 ust. 2 u.s.g. polegają wyłącznie na czynnościach technicznych, jednak każdy uczestnik sesji, w tym również publiczność, zobowiązany jest do przestrzegania poleceń Przewodniczącego. Gmina podniosła, że § 22 ust. 2 Statutu został powołany w podstawie prawnej zarządzenia Prezydenta, ponieważ zarządzenie to zostało wydane właśnie jako wypełnienie dyspozycji przedmiotowego przepisu. Natomiast użycie w ww. przepisie sformułowania "w porozumieniu" oznacza, że stanowisko Przewodniczącego Rady jest wiążące dla Prezydenta, który nie mógłby uregulować kwestii warunków organizacyjnych niezbędnych dla prawidłowej pracy Rady na sesjach, dotyczących bezpieczeństwa radnych i innych osób uczestniczących w sesji, samodzielnie bądź też w przypadku negatywnego stanowiska Przewodniczącego Rady. Skarżąca podkreśliła również, że przepisy zarządzenia w żaden sposób nie wpływają na jakość dostępu do posiedzeń Rady, w szczególności zarządzenie nie ogranicza prawa dostępu obywateli do sesji. Wprowadzony zarządzeniem regulamin zawiera dyrektywy proceduralne, ma charakter techniczny - ustala porządek zachowania się na terenie Sali Obrad Rady, będącej częścią Urzędu Miasta. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W ocenie organu nadzoru, argumentacja skarżącej, dotycząca zasad korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, również nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Wojewody, zaskarżone zarządzenie zawiera unormowania kształtujące sytuację prawną użytkowników gminnych obiektów (m.in. sali obrad), a więc reguluje materię, która zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. została zastrzeżona do właściwości rady gminy. Organ wskazał, że uzasadniając swoje stanowisko skarżąca odwołała się do przepisu art. 9 ust. 4 u.s.g., który odnosi się do usług użyteczności publicznej, a nie do obiektów. Wojewoda wyjaśnił, że urząd, jako miejsce pracy urzędników i miejsce świadczenia usług publicznych, spełnia definicję budynku użyteczności publicznej. Jest to miejsce, gdzie osoby korzystają z usług administracyjnych, realizują swoje potrzeby i mają dostęp do informacji. Organ zaznaczył, że legalna definicja budynku użyteczności publicznej zawarta została w § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wynika z niej, że o zaliczeniu danego obiektu do kategorii użyteczności publicznej decyduje w pierwszej kolejności zaspokajanie zbiorowych i powszechnych, a nie indywidualnych lub grupowych potrzeb społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga spełnia warunki formalne wymagane przepisami art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż została wniesiona przed upływem 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło w dniu 11 kwietnia 2025 roku, a skarga została wniesiona w dniu 29 kwietnia 2025 roku) i została poprzedzona zarządzeniem nr 456/25 Prezydenta Miasta Krosna z dnia 16 kwietnia 2025 r. w sprawie wniesienia skargi. Skarga okazała się jednak bezzasadna, gdyż wbrew jej zarzutom zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Otóż stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w razie istotnego naruszenia prawa zarządzeniem organu gminy organ nadzoru zobligowany jest do orzeczenia o jego nieważności w terminie 30 dni od jego doręczenia. Termin ten został w niniejszej sprawie zachowany. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał i zarządzeń. Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego było zarządzenie Prezydenta Miasta Krosna z dnia 19 lutego 2025 r. nr 366/25 w sprawie wprowadzenia Regulaminu dotyczącego warunków organizacyjnych niezbędnych do prawidłowej pracy Rady Miasta Krosna na sesjach Rady Miasta Krosna, wskazujące w podstawie prawnej art. 30 ust, 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r.5 poz. 1465 ze zm.) oraz § 22 ust.2 Statutu Miasta Krosna, według którego "Warunki organizacyjne niezbędne dla prawidłowej pracy Rady na sesjach, dotyczące zwłaszcza miejsca obrad oraz bezpieczeństwa radnych i innych osób uczestniczących w sesji, a także porządku po jej zakończeniu zapewnia Prezydent działając w tym zakresie w porozumieniu z Przewodniczącym Rady". Powyższy przepis Statutu określa zadania Prezydenta dotyczące warunków technicznych odbywania sesji. Stwierdzając nieważność ww zarządzenia rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda przyjął, że przedmiotowe zarządzenie zawiera unormowania kształtujące sytuację prawną użytkowników gminnych obiektów (m.in. sali obrad), a więc reguluje materię, która zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. została zastrzeżona do właściwości rady gminy (miasta). Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przepis ten co prawda stanowi o "organach gminy", ale nie może być wykładany bez nawiązania do art. 41 ust. 1 u.s.g" zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Treść powyższego przepisu w sposób nie budzący wątpliwość, wskazuje, że uchwała w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jest aktem prawa miejscowego. Istotą takich aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego norm generalnych i abstrakcyjnych, tzn. skierowanych do nieograniczonej liczby osób (adresatów) oraz niekonsumujących się po jednokrotnym zastosowań™ (mających zastosowanie do powtarzalnych przypadków w nieokreślonej ich liczbie). Powyższe oznacza, że jeżeli mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego wydawanym na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. to wyłączną kompetencję do określenia "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów'" posiada rada gminy (miasta) - argument z art. 41 ust. 1 u.s.g. żaden inny przepis nie przyznaje tej kompetencji innemu organowi. Wyjątek stanowi tylko regulacja art. 4 ust. 1 , 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Rodzajem "zasad i trybu korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" jest bowiem również ustalenie wysokości cen i opłat oraz określenie sposobu ich ustalenia za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej tych jednostek (tak tez np. w wyroku z 18 października 2022 r., II SA/Wa 2282/21). Tylko w tym zakresie możliwe jest scedowanie na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Natomiast w pozostałym zakresie wyłączną kompetencję do ustalenia i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", o których mowa w przepisie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., ma rada gminy. Niedopuszczalne jest zatem wydanie przez organ wykonawczy gminy lub inny niż rada gminy organ zarządzenia ustalającego reguły dotyczące obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów korzystających z gminnych obiektów użyteczności publicznej, bowiem doszłoby wówczas do naruszenia przepisów art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. określających właściwość rady gminy do unormowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz formę, w jakiej ustanawia się akty prawa miejscowego. Wojewoda podkreślił, że przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych organowi kompetencji prawotwórczych, organ nadzoru miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Strona skarżąca kwestionując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuca mu naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art.40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz.1465 z późn. zm.), dalej powoływanej jako ustawa o samorządzie gminnym lub u.s.g., przez: a) jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Sala Obrad Rady Miasta Krosna stanowi obiekt użyteczności publicznej, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu dokonana w powiązaniu z art. 7 ust. 1 pkt 15 u.s.g. jednoznacznie wskazuje, że takim obiektem nie jest, gdyż jako integralna część Urzędu Miasta Krosna wchodzi w skład obiektu administracyjnego, b) będące konsekwencją błędnej wykładni ww. przepisu jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zarządzenie Nr 366/25 Prezydenta Miasta Krosna z dnia 19 lutego 2025 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu dotyczącego warunków organizacyjnych niezbędnych do prawidłowej pracy Rady Miasta Krosna na sesjach Rady Miasta Krosna (dalej zwane także zarządzeniem Prezydenta Miasta Krosna lub zarządzeniem) narusza art.40 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust.1 u.s.g., polegające na przyjęciu, że materia regulowana zarządzeniem Prezydenta Miasta Krosna powinna zostać uregulowana aktem prawa miejscowego ustanowionym przez Radę Miasta w drodze uchwały, podczas gdy zarządzenie uszczegóławia normy statutowe wprowadzając przepisy o charakterze proceduralnym i techniczno-organizacyjnym, stanowiąc wypełnienie delegacji zawartej w § 22 ust.2 Statutu Miasta Krosna. Zdaniem Sądu zarzuty skargi są niezasadne. Zarządzenia są formą jednostronnego aktu władczego o charakterze normatywnym lub ogólno-wewnętrznym albo jednostkowo-konkretnym. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują, poprzez swoje organy, nałożone na nie zadania w sferze publicznej. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne, jednakże, w tym zakresie obowiązane są do bezwzględnego respektowania zasady praworządności, w której mieści się przestrzeganie swojej właściwości. Przedmiotowe zarządzenie zawiera unormowania kształtujące sytuację prawną użytkowników gminnych obiektów (m.in. sali obrad), a więc reguluje materię, która zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. została zastrzeżona do właściwości rady gminy (miasta). Wydanie zarządzenia nastąpiło więc z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem było nieuprawnione. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga fakt, że jakkolwiek w podstawie prawnej zarządzenia nie powołano żadnego przepisu kompetencyjnego, to w dniu jego podjęcia obowiązywał przepis, który upoważniał organy gminy do wydania aktu normatywnego, o treści objętej regulacją kwestionowanego zarządzenia. Tym przepisem był art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., stanowiący, że na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zdaniem Skarżącego przepis ten nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania i na poparcie swych tez, odwołał się do przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który odnosi się do usług użyteczności publicznej, a nie do obiektów. Urząd, jako miejsce pracy urzędników i miejsce świadczenia usług publicznych, spełnia definicję budynku użyteczności publicznej. Jest to miejsce, gdzie osoby korzystają z usług administracyjnych, realizują swoje potrzeby i mają dostęp do informacji. Legalna definicja budynku użyteczności publicznej zawarta została w § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z tym przepisem ilekroć w akcie tym jest mowa o budynku użyteczności publicznej, należy przez to rozumieć nie tylko budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, ale także budynek usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny. W związku z powyższym należy uznać, że przy wszelkich wątpliwościach, o zaliczeniu danego obiektu do kategorii użyteczności publicznej decyduje w pierwszej kolejności zaspokajanie zbiorowych i powszechnych, a nie indywidualnych lub grupowych potrzeb społecznych. Użyte w przepisie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" określa kompetencję organu gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 929/15). Oznacza to w konsekwencji uprawnienie organu do wprowadzania reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 169/12). Niewątpliwe sala obrad w Urzędzie Miasta Krosna należy do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zaś zarządzenie zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Akt ten bowiem w sposób władczy kształtuje sytuację prawną użytkowników sali, wyznaczając adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Adresatami zarządzenia są wszystkie osoby chcące korzystać z sali i uczestniczyć w obradach sesji Rady Miasta, a nadto zarządzenie dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Warto bowiem podkreślić, że uprawnienie do uczestnictwa w sesjach organów stanowiących jednostek samorządu, wynika wprost z art. 61 Konstytucji RP, przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) oraz art. 11b ustawy o samorządzie gminnym i nie może być ograniczana innymi przepisami. Sąd w tym zakresie w całości akceptuje stanowisko Wojewody. Jeszcze raz należy podkreślić, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.: "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: (...) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Upoważnienie zawarte w tym przepisie sformułowane jest w sposób ogólny. Tym samym rada gminy została wyposażona w dużą swobodę co do regulacji wskazanej kwestii, jednakże nie daje to organowi stanowiącemu gminy pełnej dowolności. Należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. W konsekwencji oznacza to uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 22 sierpnia 2019 r., II SA/Go 405/19). Sformułowanie "zasady i tryb korzystania" mieści w sobie także kompetencję do ustalania norm i zasad postępowania gwarantujących właściwą eksploatację obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Istota regulaminu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej obejmuje również tworzenie warunków do niezakłócanej i bezpiecznej realizacji prawa do korzystania z obiektów użyteczności publicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 października 2021 r., III SA/Po 360/20). Zarzut skarżącego naruszenia art. 41 ust. 1 u.s.g. także jest chybiony. Rację ma Wojewoda przyjmując, że przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie może być wykładany w oderwaniu od art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Oznacza to zatem, że zasady i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej powinny wynikać z uchwały podjętej przez radę gminy, która najczęściej przybiera formę regulaminu. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a zatem wyłączoną kompetencję do jego wydania posiada organ stanowiący gminy. Wyjątek stanowi tylko regulacja art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679), która przewiduje możliwość scedowania przez organy stanowiące swoich uprawnień na organy wykonawcze, ale tylko co . do wyboru sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej jak i wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast w pozostałym zakresie wyłączną kompetencję do ustalenia "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", o których mowa w przepisie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., ma rada gminy (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. IG SA/Gd 1029/20 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. II SA/Gd 136/15). Niedopuszczalne jest zatem wydanie przez organ wykonawczy gminy lub inny niż rada gminy organ zarządzenia ustalającego reguły dotyczącego obwiązującego sposobu zachowania się podmiotów korzystających z gminnych obiektów użyteczności publicznej, bowiem doszłoby wówczas do naruszenia przepisów art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określających właściwość rady gminy do unormowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz formę, w jakiej ustanawia się akty prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Gd 587/16 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 418/24). Trzeba mieć również na uwadze treść przepisu art. 22 ust. 1 u.s.g., według którego organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Do czynności związanych z organizacją pracy rady gminy zaliczyć także należy określanie "Regulaminu dotyczącego warunków organizacyjnych niezbędnych do prawidłowej pracy Rady Miasta Krosna na sesjach Rady Miasta Krosna". Prawidłowo więc skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uznano, że przedmiotowe zarządzenie Nr 366/25 Prezydenta Miasta Krosna reguluje materię, która zastrzeżona została do właściwości rady gminy i jej prerogatyw uchwałodawczych. Oznacza to, że ustalenie zasad korzystania z wyznaczonego obszaru, tj. sali obrad nastąpiło przez nieuprawniony organ i w niewłaściwej formie, co dowodzi, że Prezydent działał bez podstawy prawnej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.