II SA/Rz 741/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Stanisław Śliwa Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi S.Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie II SA/Rz 741/09 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło niedopuszczalność odwołania S.Ł. od pisma Prezydent Miasta P. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie osuwania się skarpy na działce nr 12, 13 ogrodu działkowego W. W postawie prawnej organ powołał art. 134 kpa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Prezydenta Miasta P. w piśmie z dnia [...]r. udzielił S.Ł. odpowiedzi na pismo z dnia [...]. w sprawie zmiany trasy biegu rzeki, złego wyprofilowania skarpy, wycinki drzew, krzewów i krzaków na działce będącej własnością P. i W.D. Organ stwierdził, że nie został naruszony art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019) a także nie stwierdzono wykonania prac skutkujących osuwaniem się skarpy. S.Ł. wniósł do Wojewody odwołanie, w którym opisał zaistniała sytuację i wskazał, że nie zgadza się z twierdzeniem Prezydenta, że wykonane prace nie skutkują osuwaniem się skarpy. W oparciu o art. 65 § 1 w zw. z art. 129 § 1 kpa Wojewoda przekazał odwołanie do Prezydenta Miasta P. jako do organu, który wydał decyzję za pośrednictwem którego należy składać odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...]r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ wskazał, że pismo Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie osuwania się skarpy na działce nr 12, 13 ogrodu działkowego W. nie jest decyzją administracyjną. Nie rozstrzyga ono o prawach lub obowiązkach strony a zawiera jedynie informacje o przeprowadzeniu wizji lokalnej, w wyniku której nie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy prawo wodne oraz wpływu przeprowadzonych prac porządkowych na osuwanie się skarpy. Skargę na to postanowienie wniósł S.Ł. W uzasadnieniu skargi powołał art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Skarżący nie zgadza się z interpretacją Prezydenta i Kolegium tego przepisu. Jego zdaniem na wykonany zakres robót przez D. jest potrzebna dokumentacja techniczna. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, o zobligowanie Prezydenta Miasta P. do zabezpieczenia osuwania się skarpy przez właścicieli gruntów i do dokonania zmiany trasy przebiegu rzeki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Uczestnicy P. i W.D. w piśmie opatrzonym datą [...]r. m. innymi podnieśli, że nie zmieniali koryta płynącego przez ich działkę potoku, płynie w tym samym miejscu. Dodali, że użytkownicy Ogródków Działkowych "W." zasypali potok śmieciami i woda rozlewała się po całej szerokości gruntu. Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w P. nakazał im utrzymanie drożności cieku wodnego przepływającego przez ich działkę i w związku z tym przy użyciu ciężkiego sprzętu pogłębili koryto potoku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy nawiązać do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, z którego wynika, że podstawową funkcją wojewódzkiego sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem legalności /zgodności z prawem procesowym i materialnym/, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./ przy tej kontroli sąd I instancji jest związany granicami sprawy, ale nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, czyli kontroluje zaskarżony akt administracyjny kompleksowo. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na tle następującego stanu faktycznego, a mianowicie: W piśmie z dnia 27.03.2009 r. skierowanym do Prezydenta Miasta P., skarżący S.Ł. /użytkownik gruntu wchodzącego w skład Ogrodu Działkowego "W." w P./ żądał m. innymi "skierowania komisji w celu ustalenia przyczyn usuwania się skarpy i wyjaśnił, że jego zdaniem powodem tego jest to, że właścicielka działki Pani D. samowolnie zmieniła trasę przebiegu rzeczki przepływającej przez jej działkę, ścięto koparką skarpę rzeczki i skarpa jest źle wyprofilowana. Skutkiem tego postępuje erozja gleby, skarpa jest podmywana. Nadmienił, iż na terenie w/w Ogrodu ma działkę oznaczoną nr 12, na której umiejscowiony jest domek letniskowy, który jest zagrożony takim stanem rzeczy. Prezydent Miasta P. w dniu [...] r. przeprowadził oględziny w celu ustalenia czy doszło do zmiany przebiegu potoku, zaś w dniu [...]r. wyjaśnienia w tej kwestii złożyli P. i W.D., z której to czynności w/w organ sporządził protokół. Sprawę wskazany organ załatwił pismem z dnia [...]r. nr[...]. Adresatem tego pisma jest S.Ł. /doręczono mu w dniu 30.04.2009 r./. Pismo w dniu 5.05.2009 r. doręczono również P. i W.D. W piśmie tym organ stwierdził: "W odpowiedzi na Pana pismo z dnia [...]r. informuję, że po przeprowadzeniu wizji lokalnej oraz uzyskaniu wyjaśnień Państwa P. i W.D. w w/w sprawie nie stwierdzono naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18.07.2001 r. – Prawo wodne /tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, z późn. zm./", dalej przytoczono tekst powołanego przepisu. W dalszej części pisma organ wyjaśnił, że prace jakie zostały wykonane przez P. i W.D. w korycie potoku, jak również na skarpie miały charakter porządkowy i służyły poprawie drożności potoku i uporządkowaniu terenu. W trakcie oględzin w/w działki /w terminie 7.04.2009 r./, nie stwierdzono wykonania prac skutkujących osuwaniem się skarpy. Wskazane pismo S.Ł. potraktował jako decyzję administracyjną i wniósł odwołanie do Wojewody /wpłynęło do tego organu w dniu [...]r./. Wojewoda odwołanie przekazał Prezydentowi Miasta P., który stosownie do art. 133 k.p.a. odwołanie przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. O przesłaniu odwołania organowi odwoławczemu zawiadomił S.Ł. oraz P. i W.D. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. nr[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. /dalej: Kolegium/, stwierdziło na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania. Kolegium nie dokonując szerszej analizy pisma Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r., Nr [...] przyjęło, iż pismo to nie jest decyzją administracyjną, bo nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, zatem nie istnieje przedmiot zaskarżenia i w związku z tym stwierdziło niedopuszczalność odwołania S.Ł. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 104 k.p.a. i jest to naruszenie istotne, bo mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne /Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019/ wynika, że sprawy z zakresu stosunków wodnych należą do właściwości rzeczowej właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta i są załatwiane decyzją administracyjną. Niesporna jest kwestia że Prezydent Miasta P., stosownie do art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. był rganem miejscowo właściwym do załatwienia sprawy dotyczącej zmiany trasy przebiegu rzeczki przepływającej przez działkę P. i W.D., zatem przedmiotową sprawę powinien załatwić pozytywnie lub negatywnie w drodze decyzji administracyjnej. W orzecznictwie, jak również w piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że jeżeli zgodnie z obowiązującym prawem sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to pismo wydane w tej sprawie należy uznać za decyzję, mimo niespełnienia przez nie formy określonej w art. 107 k.p.a., jeżeli zawarto w nim co najmniej takie elementy jak: oznaczenie organu od którego pochodzi, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie sprawy /chociażby dorozumiane/ i podpis upoważnionego pracownika. /por. wyrok NSA z dnia 20.07.1981 r., OSPiKA nr 9/1982, poz. 169, z aprobującą glosą J. Borkowskiego, Wojciech Chróścielewski, Jan Paweł Tarno – Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. Prawnicze "LexisNexis", W-wa 2006 r., str. 163/. Zdaniem Sądu pismo Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r., nr [...]zawiera wskazane elementy decyzji, co może uzasadniać uznanie tego pisma za decyzję administracyjną. Określa organ administracji publicznej, od którego to pismo pochodzi, wskazuje adresatów tego pisma /S.Ł., P. i W.D./, zawiera rozstrzygnięcie i jest podpisane z upoważnienia Prezydenta Miasta P. przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska. W analizowanym piśmie stwierdzono, że po przeprowadzeniu wizji lokalnej oraz uzyskaniu wyjaśnień Państwa P. i W.D,nie stwierdzono naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, bowiem prace jakie zostały wykonane przez P. i W.D. w korycie potoku jak również na skarpie miały charakter porządkowy i służyły poprawie drożności potoku i uporządkowaniu terenu, nie stwierdzono też wykonania prac skutkujących osuwaniem się skarpy. Z art. 104 § 2 k.p.a. wynika, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty polega na przyznaniu stronie określonego prawa, albo na odmowie przyznania prawa, po wtóre na nałożeniu na stronę obowiązku, albo na odmowie nałożenia obowiązku /por. J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 454/. Natomiast przykładem innego sposobu załatwienia sprawy jest decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w danej sprawie /art. 105 k.p.a./. Z treści przedmiotowego pisma Prezydenta Miasta P. można domniemywać, że organ ten nie dopatrzył się istnienia przesłanek materialnoprawnych do uwzględnienia żądania S.Ł. a, zatem byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Nota bene Kolegium w takim aspekcie sprawy nie rozważało, ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że pismo Prezydenta Miasta P. nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony. Pod tekstem pisma z dnia [...]r. znajduje się pieczątka "Z up. Prezydenta Miasta, mgr J.S. Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska" i nieczytelny podpis tego pracownika. W razie wątpliwości czy de facto w/w był upoważniony do wydawania decyzji z zakresu stosunków wodnych, Kolegium w toku postępowania odwoławczego może zażądać od organu stosownego pisemnego upoważnienia. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego, bowiem skarżący w zawiadomieniu o rozprawie sądowej /k. 34 akt sądowych/ był pouczony o treści art. 210 § 1 p.p.s.a. i do czasu zamknięcia rozprawy nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów, zatem w myśl powołanego przepisu utracił uprawnienie do żądania zwrotu kosztów. Przy ponownym rozpatrywaniu odwołania Kolegium uwzględni ocenę prawną Sądu zawartą w uzasadnieniu, a ponadto rozważy czy członek Polskiego Związku Działkowców może jako użytkownik działki położonej na terenie ogrodu działkowego żądać samodzielnie uregulowania stosunków wodnych, lub inaczej, czy ma przymiot strony postępowania.