II SA/Rz 741/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego -skargę oddala- UASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej WINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także PINB) z dnia [...] września 2011 r., nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 5464/34 położonej w G., gmina [...], będącej własnością S. Z. W podstawie prawnej organ II instancji powołał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 123 § 1 w związku z art. 98 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej k.p.a. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Kierownik Urzędu Rejonowego [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...] zobowiązał S. Z. do przedłożenia określonych w decyzji dokumentów w celu doprowadzenia budynku gospodarczego na działce nr 5464/34 w G. do stanu zgodnego z przepisami, w wyznaczonych terminach, w tym do przedłożenia do dnia 10 września 1998 r. 3 egzemplarzy projektu budowlanego zabezpieczenia skarpy od strony działki Z. i A. K. i K. i K. S., opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawienia budowlane. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1998r., nr [...] uchylił w.w. decyzję w części dotyczącej wyznaczonych terminów i ustalił nowy termin przedłożenia żądanych dokumentów, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego po rozpoznaniu wniosku S. Z. reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego M. B. decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego na działce o nr ewid. 5464/34 położonej w G. gmina [...], będącej własnością S. Z. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniu wnioskodawcy zabezpieczenie skarpy nie pozostaje w związku z toczącym się przed Burmistrzem [...] postępowaniem w sprawie uregulowania wód opadowych z działek nr 5464/18 i 5464/13 na działki nr 5464/34 i 5464/36 stanowiące jego własność. W zażaleniu na wskazaną wyżej decyzję (postanowienie) S. Z. zarzucił organowi nieprawidłową wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. został zobowiązany między innymi do przedłożenia projektu budowlanego zabezpieczenia skarpy od strony działki Z. i A. K. oraz K. i K. S. w związku z robotami budowlanymi prowadzonymi na działce o nr 5464/34. Podał, że przed Burmistrzem [...] toczy się postępowanie administracyjne na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne, w sprawie uregulowania spływu wód opadowych na działkę S. Z. W ramach tego postępowania zażądał przywrócenia stanu pierwotnego na będącej jego własnością działce nr 5464/36 przez odkopanie zasypanej polnej drogi w górnej części skarpy, ujęcia wód opadowych z terenów położonych powyżej skargi i odprowadzenia do koryta ściekowego, ewentualnie o wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce o nr 5464/34. Powołał się na opinię geotechniczną w sprawie zabezpieczenia skarpy dowodzącą, że wyłączną przyczyną obsuwania się skarpy jest zepchnięcie na nią ziemi nawiezionej na działkę o nr 6464/18, która nie związała się z naturalnym podłożem oraz podmywanie jego działki na skutek spływu wód opadowych z działki nr 6464/18 oraz działki nr 5464/13. Usunięcie ziemi i prawidłowe uregulowanie spływu wód opadowych wykluczy zabezpieczenia skarpy, a to uzasadnia zawieszenie postępowania prowadzonego w sprawie rozbiórki budynku mieszkalno - gospodarczego . WINB zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] września 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał na uchybienie organu I instancji w zakresie oznaczenia rozstrzygnięcia z dnia [...] września 2011 r. jako decyzji, gdy właściwą formą rozstrzygnięcia jest postanowienie nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Powyższe uchybienie spowodowało niewłaściwe pouczenie o środku zaskarżenia w postaci odwołania wnoszonym w terminie 14 - dniowym, zamiast o zażaleniu wnoszonym w terminie 7- dniowym. Powyższe uzasadniało zreformowanie zaskarżonego postanowienia w zakresie wadliwej podstawy prawnej oraz przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia postanowienie WINB z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Organ wyjaśnił, że zawieszenie postępowania następuje, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przez inny sąd lub organ, co wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Istota pojęcia "zagadnienia prawnego" sprowadza się do takiego powiązania przyczynowego spraw, w którym bez uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez inny sąd lub organ niemożliwym staje się wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę. Zagadnienie wstępne nie występuje, gdy organ prowadzący sprawę może we własnym zakresie rozstrzygnąć daną okoliczność. Stan przedmiotowej sprawy wskazuje, że postępowanie w sprawie uregulowania spływu wód opadowych nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w przedmiocie istotnych odstępstw od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę przy budowie budynku gospodarczego, w trakcie której stwierdzono wykonanie robót niwelacyjnych naruszających stabilność skarpy. Wykonane roboty budowlane podlegają przepisom ustawy Prawo budowlane i wymagają wydania rozstrzygnięcia w świetle tych przepisów. Sprawa uregulowania wód opadowych dotyczy odrębnego postępowania prowadzonego przez Burmistrza [...], a jego stanowisko nie jest niezbędne do wydania orzeczenia merytorycznego przez PINB [...] i nie wpływa na wykonalność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. Decyzja ta jest ostateczna, a nałożony nią obowiązek jest wymagalny. Brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, że postępowanie prowadzone jest z urzędu, a zawieszenie byłoby sprzeczne z interesem społecznym ocenianym przez pryzmat prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i przerw. Dodatkowo WINB zwrócił uwagę na uchybienie dokonane przez organ I instancji polegające na doręczeniu postanowienia z dnia [...] września 2011 r. S. Z., zamiast jego pełnomocnikowi. Złożenie jednak zażalenia na to postanowienia przez S. Z. wyłącza podstawę do jego uchylenia. S. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wskazane na wstępie postanowienie WINB z dnia [...] stycznia 2012 r. wnosząc o jego uchylenie i zawieszenie postępowania, ewentualnie uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący wskazał, że osuwanie się skarpy jest wynikiem zaburzenia gospodarki wodnej na działce 5464/18 stanowiącej własność K. S. i K. S. oraz na działce o nr 5464/13. W ramach toczącego się w tej sprawie postępowanie przed Burmistrzem [...] skarżący zażądał przywrócenia stanu pierwotnego na działce o nr 5464/36 oraz ewentualne wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce o nr 5464/34. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że sprawa dotycząca uregulowania stosunków wodnych prowadzona przez Burmistrzem [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu toczącym się przed PINB, a także, że w trakcie tego postępowania stwierdzono wykonanie robót niwelacyjnych naruszających stabilność skarpy. Wskazał, że tylko w sytuacji uregulowania spływu wód na działkach znajdujących się powyżej skarpy nie będzie potrzeby ich zabezpieczenia To oznacza, że spawa ma charakter zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania toczącego się przez PINB w sprawie nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270) - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Poddawszy zaskarżone postanowienie kontroli legalności z uwzględnieniem wyżej opisanych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy uwzględniony do orzekania przedstawia się następująco: Wyrokiem z dnia 26 lipca 2000 r. sygn. akt SA/Rz 2143/98 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie oddalił skargi S. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych; decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1998 r. Nr [...] w przedmiocie przedłożenia dokumentów celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wyrok jest prawomocny. Wymienioną decyzją Wojewoda działając na podstawie art.51 ust. 1 pkt 2, ust. 4, art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) zobowiązał skarżącego do przedłożenia w terminie do 15 listopada 1998 r. - 3 egzemplarzy projektu budowlanego zabezpieczenia skarpy od strony działki Z. i A. K. oraz K. i K. S. opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane; dokument stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; aktualny wypis i wyrys z ewidencji gruntów obejmujący działkę inwestora oraz działki sąsiednie w celu ustalenia stron postępowania; 3 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi uzgodnieniami, odzwierciedlającego zakres robót wykonanych i niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, opracowanego przez osobę uprawnioną wraz z orzeczeniem technicznym. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że niekwestionowaną okolicznością faktyczną jest istotne odstąpienie przez skarżącego od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, udzielonym wymienioną decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1994r. Z uzasadnienia wyroku wynika ponadto, że skarżący nie kwestionował dokonanych odstępstw od pozwolenia na budowę, gdyż przyznał to w zażaleniu i zobowiązał się do opracowania dokumentacji dla "zalegalizowania zmian w budynku gospodarczym". W kontekście dokonanych zmian i wzniesienia budynku dwukondygnacyjnego zamiast parterowego dokonane zmiany Sąd uznał za istotne odstępstwa. W ocenie Sądu żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie miała podniesiona przez S. Z. okoliczność o braku rozgraniczenia pomiędzy działką skarżącego z działkami A. K. i K. S., jak również odnoszące się do niezgodnego z obowiązującymi przepisami prawa - według skarżącego - usytuowanie i wykonanie obiektów budowlanych na sąsiednich działkach wyżej wymienionych osób. Z akt administracyjnych organu I instancji wynika, że w stosunku do skarżącego prowadzone było postępowanie egzekucyjne, celem przymuszenia S. Z. do wykonania obowiązku przedłożenia 3 egz. projektu zabezpieczenia skarpy od strony działki Z. i A. K. oraz K. i K. S. - karta akt administracyjnych nr 27, którym jest opatrzony tytuł wykonawczy wystawiony przez PINB z dnia [...] czerwca 2001 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] uchylił postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie 2 500 zł. tytułem niewykonania obowiązku niepieniężnego polegającego na przedłożeniu projektu budowlanego zabezpieczenia skarpy od strony działki Z. i A. K. oraz K. i K. S., opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane (karta akt admin. nr 97). W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w rozpatrywanym przypadku egzekucja dotyczy obowiązku nałożonego decyzją w/daną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1994 r. Prawo budowlane. Przepisy tej ustawy zarówno w dacie wydania decyzji, w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz obecnie przewidują sankcję w przypadku niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie wymienionych przepisów prawa. Według Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Z wymienionych przepisów prawa materialnego wynika, że obowiązek określony w tytule wykonawczym nie podlega egzekwowaniu na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a to oznacza, że egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna. Zawiadomieniem z dnia 26 maja 2011 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 85 § 1 i 2 k.p.a. zawiadomił, że w dniu 28 czerwca 2011 r. o godz. 9 organizowane są oględziny w terenie w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego istniejącego na działce nr 5464/34 położonej w G. gmina [...], której właścicielem jest S. Z. Zawiadomienie doręczono tylko S. Z. Zawiadomieniem z dnia 15 lipca 2011 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zawieszenia w sprawie rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 5464/34 położonej w G. stanowiącej własność S. Z. Zawiadomienie to doręczono, skarżącemu, K. i K. S., Z. i A. K. Na podstawie analizy materiału dowodowego, w szczególności wyżej opisanych zawiadomień Sąd stwierdza, że w aktach administracyjnych brak jest zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 5464/34 położonej w G. stanowiącej własność S. Z. w rozumieniu art. 61 k.p.a. Zadość tym wymaganiom nie czyni zawiadomienie PINB z dnia 26 maja 2011 r., które dotyczy terminu i miejsca oględzin, doręczone wyłącznie skarżącemu i z tej przyczyny w oględzinach nie uczestniczyły strony, do których organ skierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zawieszenia postępowania. Sąd stwierdza, że zawieszenie postępowania nie jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. Zawieszenie postępowania jest rozstrzygnięciem procesowym w sprawie wszczętej i prowadzonej na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego, którymi w niniejszej sprawie są przepisy Prawa budowlanego. Stwierdzenie powyższego naruszenia nie ma jednak wpływu na zasadność zaskarżonego postanowienia. Podstawą prawną zaskarżonego postępowania jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd podziela wszystkie wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odnośnie warunków zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Słusznie też wskazał organ II instancji, że sprawa stosunków wodnych nie jest zagadnieniem prawnym, od którego zależy wydanie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Argumentacja podana w zażaleniu jak i w skardze może być jedynie uzasadnieniem na istnienie związku faktycznego, a ten nie skutkuje obligatoryjnym zawieszeniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy obydwu instancji pominęły kwestię, czy zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki przez S. Z. budynku gospodarczego, ale i ta kwestia jak wyżej zaznaczono nie miała wpływu na legalność rozstrzygnięcia, gdyż nie można zawiesić postępowania, które nie zostało wszczęte. Z tego względu również odmowa zawieszenia postępowania jest w pełni uzasadniona. W ocenie Sądu organy pominęły w tej sprawie dla oceny orzekania o zawieszeniu postępowania prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 26 lipca 2000 r. sygn. akt SA/Rz 2143/98, którym oddalono skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r. Nr [...] w przedmiocie przedłożenia dokumentów celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed 1 stycznia 2004 r. z zastrzeżeniem art. 100 (z wyjątkiem uchwał NSA wydanych przed 1 stycznia 2004 r.) wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie oceny prawnej należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie oceną prawną, o jakiej mowa w art. 99, ma swoje granice. Przepis ten nie może znaleźć zastosowania w przypadku zmiany stanu prawnego, co powodować będzie konieczność dokonania przez organ administracyjny nowych samodzielnych ocen prawnych określonego stanu faktycznego. Podobnie zmiany w stanie faktycznym sprawy mogą powodować nieaktualność i co za tym idzie ustanie mocy wiążącej uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego (wyrok NSA z 6 września 2009 r. sygn. akt OSK 1944/04 LEX nr 194726). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] wypowiedział się w zakresie aktualności art. 51 Prawa budowlanego. Należy mieć na względzie, że rolą organów administracji publicznej jest obowiązek wykonania w tym przypadku prawomocnej decyzji i stwierdzenia wykonania bądź niewykonania przez S. Z.obowiązków nią nałożonych. Reasumując powyższe rozważania sprawa stosunków wodnych nie stanowi zagadnienia prawnego, które ujawniło się w toku postępowania i nie dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki prawnej dla podjęcia decyzji, gdyż rozstrzygnięcie tej kwestii nie wynika z przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.