II SA/Rz 742/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi W. H. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 30 wrzenia 2024 r. nr OA.7722.15.7.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia 12 lipca 2024 r. nr NB.5140.14.2024.2; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącej W. H. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W.H. (dalej: "skarżąca") jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB" lub "organ odwoławczy") z dnia 30 września 2024 r. nr OA.7722.15.7.2024 wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 14 czerwca 2024 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") wpłynął wniosek Skarżącej o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynku usytuowanego na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. We wniosku zostało podane, że dotyczy on budynku 3-kondygnacyjnego, z fundamentami i stopami z betonu żwirowego, stropem żelbetowym nad piwnicą, stropami drewnianymi nad parterem i poddaszem drewnianym oraz dachem w układzie dwuspadowym pokrytym blachą trapezową, którego budowa została zakończona w dniu 25 lipca 1995 r. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz inwentaryzację budynku biurowo-mieszkalnego, sporządzoną przez mgr inż. Z.D., w której podano poprzednią numerację działki, tj. nr "[...] obr. [...]". W opisie ogólnym do inwentaryzacji zostało podane, że przedmiotowy obiekt wybudowany został w latach 80-tych XX wieku. Do dokumentacji dołączono również archiwalne rysunki przedstawiające elewację obiektu, na których widnieją pieczęcie Kierownika Urzędu Rejonowego w [....]: załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r. W celu rozpatrzenia powyższego wniosku, PINB wystąpił do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") o udzielenie informacji dotyczącej legalności budowy ww. obiektu budowlanego. W odpowiedzi Prezydent poinformował, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1993 r., udzielono pozwolenia na budowę tymczasowego pawilonu handlowego zaprojektowanego na dz. nr [...] obr. [...] (obecnie dz. nr [...] obr. [...]) położonej przy ul. [...] w [...], z terminem istnienia obiektu do dnia 31 grudnia 1995 r. Decyzją Prezydenta z dnia [...] marca 2004 r. odroczono termin rozbiórki do dnia 31 grudnia 2006 r. z uwagi na dobry stan techniczny budynku. Decyzją Prezydenta z dnia [...] listopada 2004 r. zmieniono za zgodą stron ww. ostateczną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] w zakresie inwestora. Dalej w treści ww. pisma Prezydent podał, że aktualny stan formalno-prawny nieruchomości jest taki, że obecny właściciel ww. obiektu, tj. skarżąca, ma obowiązek dokonania jego rozbiórki. Poinformował również, że postanowieniem z dnia 24 czerwca 2024 r. zawiesił prowadzone postępowanie egzekucyjne do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania legalizacyjnego. Na podstawie dokonanych ustaleń PINB, postanowieniem z dnia 12 lipca 2024 r. nr NB.5140.14.2024.2, działając na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 49f ust. 1, art. 53a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.; dalej: "u.P.b."), odmówił skarżącej wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, dotyczącego opisanego wyżej budynku (pawilonu) biurowo-mieszkalnego. W treści uzasadnienia organ I instancji podał, że w analizowanej sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 49f ust. 1 u.P.b., umożliwiające wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, gdyż wskazany obiekt nie został zrealizowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podniosła, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, co w jej ocenie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zarzuciła również, że organ nie dokonał weryfikacji, czy przedmiotowy obiekt budowlany spełnia parametry określone w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1993 r. Zdaniem skarżącej kwestia ta jest kluczowa, bowiem wskazana decyzja dotyczyła tymczasowego pawilonu handlowego, który nigdy nie powstał, a na terenie nieruchomości przy ul. [...] wybudowany został zupełnie odmienny budynek. W ocenie skarżącej, do zrealizowanego obiektu nie można zatem odnosić decyzji o nakazaniu rozbiórki tymczasowego obiektu handlowego, który miał powstać na podstawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w dniu [...] lipca 1993 r. W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, PWINB opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 30 września 2024 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, podzielając w całości ustalenia oraz stanowisko organu I instancji. PWINB wskazał, że budynek będący przedmiotem postępowania, usytuowany na terenie działki nr [...] obr. [...] (poprzednio działka nr [...] obr. [...]) przy ul. [...] w [...], został zrealizowany w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1993 r. znak: [...], zmienioną decyzją Prezydenta Miasta [....] z dnia [...] listopada 2004 r. znak: [...] w zakresie inwestora oraz decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2004 r. znak: [...], w zakresie terminu rozbiórki ww. obiektu. Powyższe decyzje zostały wydane na warunkach tymczasowych, gdzie ostatecznie określono termin istnienia pawilonu handlowego do dnia 31 grudnia 2006 r. Organ wskazał, że pomimo upływu terminu określonego w ww. decyzjach inwestor nie dokonał jego rozbiórki, jak też nie wystąpił o zmianę decyzji. W związku z powyższym obowiązek rozbiórki przedmiotowego pawilonu handlowego ukonstytuował się z mocy ww. decyzji z dniem 31 grudnia 2006 r. PWINB zgodził się zatem ze stanowiskiem PINB, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 49f ust. 1 u.P.b., umożliwiające wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, gdyż ww. obiekt nie został zrealizowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowy obiekt powstał legalnie z zakreśleniem ram czasowych jego istnienia, zaś organem władnym do zmiany wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę (ewentualnie wyegzekwowania obowiązku rozbiórki), jest organ architektoniczno-budowlany. Organ wyjaśnił również, że decyzja wydana na czas oznaczony traci moc obowiązującą od dnia, w którym powstały ku temu przesłanki, ale pozostaje w obrocie prawnym. W związku z powyższym wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego i wydanie odrębnej decyzji byłoby niedopuszczalne, gdyż kolejna decyzja w sprawie tego samego obiektu, celem jego zalegalizowania, byłaby dotknięta wadą na podstawie art. 156 1 pkt 3 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca zarzuciła PWINB naruszenie: 1. art. 61a k.p.a., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i odmowę wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, dokonanie merytorycznego rozpoznania wniosku, podczas gdy odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego może nastąpić tylko z przyczyn formalnych; 2. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, działaniu organu w celu udowodnienia z góry przyjętej i wadliwej tezy o konieczności rozbiórki obiektu budowlanego, a tym samym bezzasadności wniosku o dokonanie legalizacji samowoli budowlanej, braku wszechstronnej analizy sprawy i w konsekwencji dokonaniu wadliwego ustalenia stanu faktycznego i wydaniu rozstrzygnięcia na niekorzyść strony, bez należytego przeanalizowania stanu faktycznego; 3. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku dochodzenia do prawdy materialnej, brak wszechstronnej analizy stanu faktycznego i zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego, brak weryfikacji, czy zrealizowany obiekt budowlany spełnia parametry określone w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1993 r., czy też jest innym obiektem budowlanym i w konsekwencji błędne przyjęcie, że obiekt został wydany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co wyklucza zastosowanie przepisu art. 53a ust. 2 u.P.b.; 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przyczyn, z powodu których organ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego, zawnioskowanego przez stronę; 5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy powinno ono zostać uchylone; 6. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy zażalenie powinno zostać uwzględnione; 7. art. 53a ust. 2 u.P.b., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie i brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego; 8. art. 49f ust. 1 u.P.b., poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy obiekt ten ma całkowicie odmienne parametry, niż obiekt budowlany określony w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1993 r. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi ponowiła dotychczasową argumentację. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymujące w mocy postanowienie PINB o odmowie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynku położonego na dz. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [....]. Organy zgodnie ustaliły, że analizowanej sprawie istotne znaczenie posiadają przepisy określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn zm.), wprowadzone art. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 18 marca 2020 r. poz. 471 z późn. zm.), obowiązujące od dnia 19 września 2020 r. Zgodnie z wprowadzonym art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, postępowania uregulowane w rozdziale 5a (tj. postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy) wszczyna się z urzędu. Natomiast, zgodnie z ust. 2, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 49f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne, w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Natomiast, zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 t. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (o której mowa powyżej), nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzje o nakazie rozbiórki. W analizowanym przypadku budynek usytuowany na terenie działki nr [...] obr. [...] (poprzednio działka nr [...] obr. [...]) przy ul. [...] w [...], wskazany we wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, zrealizowany został na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1993 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę: tymczasowego pawilonu handlowego /akcesoria pogrzebowe/ zaprojektowanego na działce nr [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w [...] - działka Gminy Miejskiej [...]. W powyższej decyzji określony został termin istnienia obiektu zgodnie z ustaleniami umowy dzierżawy do dnia 31 grudnia 1995 r. Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2004 r. znak: [...], odroczono do dnia 31 grudnia 2006 r. termin rozbiórki w/w obiektu. Jak wskazano we wniosku o wszczęcie postępowania jw., zakończenie budowy przedmiotowego obiektu nastąpiło 25.07.1995 r. (tj. ponad 20 lat temu, co stanowi warunek wszczęcia uproszczonego postępowania). W związku z tym, iż przedmiotowy obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, w analizowanej sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 49f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, umożliwiające wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego - wskazany obiekt nie został bowiem zrealizowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W udzielonym pozwoleniu na budowę określony został termin istnienia obiektu. Jak wskazano w przywołanym powyżej piśmie Prezydenta Miasta [...], konsekwencją pozwolenia na budowę na czas określony jest to, że po upływie określonego w decyzji terminu, obiekt winien być rozebrany bez konieczności orzekania o jego rozbiórce. W aktualnym stanie formalno-prawnym obecny właściciel ww. obiektu, tj. W.H. ma obowiązek dokonania jego rozbiórki. Poprawność ustaleń i ocen organów nie budziłaby wątpliwości Sądu pod jednym warunkiem. Chodzi o datę faktycznej realizacji przedmiotowego budynku. Wątpliwości Sądu w tym zakresie mają swoje źródło nie tylko w treści skargi, która wskazuje, że istniejący budynek nie jest tożsamy z budynkiem, na który zostało wydane pozwolenie na budowę. Jej źródłem jest inwentaryzacja budynku biurowo-mieszkalnego wykonana przez mgr inż. Z.D., dołączona do wniosku. W jej treści, na stronie 1 znajduje się informacja, że budynek ten został wybudowany w latach 80-tych XX wieku, czyli przed wydaniem pozwolenia na budowę. Informacja ta jest istotna w sprawie i powinna zostać zweryfikowana w toku postępowania administracyjnego. Oczywistym jest bowiem, że jeżeli budynek został zrealizowany przed wydaniem pozwolenia na budowę, to powstał w warunkach samowoli budowlanej. Późniejsze wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie zmienia tej kwalifikacji i otwiera drogę do uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W tej sytuacji, wobec wątpliwości co do istotnego elementu stanu faktycznego sprawy kontrolowane postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.