II SA/Rz 743/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska /spr./ Sędziowie NSA Marian Ekiert Małgorzata Wolska Protokolant: sek. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1/ uchyla zaskarżone postanowienie 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. K. kwotę 240 zł /dwieście czterdzieści złotych/ tytułem nieopłaconego wynagrodzenia dla ustanowionego dla niego przez Sąd adwokata z urzędu B. M. – Kancelaria Adwokacka [...]. II SA/Rz 743/04 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania W. K. od "decyzji" Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z [...] maja 2004 r. Nr: [...] w przedmiocie wyrównania zasiłku stałego wyrównawczego - postanowiło stwierdzić jego niedopuszczalność Jako podstawę prawną postanowienia wskazało art. 17 pkt 1 i 134kpa. Z jego uzasadnienia i akt postępowania wynika, że decyzją Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z [...] grudnia 2003r. Nr [...] został przyznany W. K. zasiłek stały wyrównawczy od dnia 1 grudnia 2003r. Decyzja ta stała się ostateczna w następstwie stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2004r. o Nr [...] uchybienia terminu do wniesienia odwołania - po uprzedniej odmowie przywrócenia mu terminu do jego wniesienia. Pismem z dnia 19 maja 2004r. adresowanym do MOPS W. K. wniósł o wydanie decyzji w przedmiocie "wyrównania" zasiłku stałego wyrównawczego przyznanego decyzją z dnia [...] grudnia 2003r., wobec przyznania mu wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia 12.11.2003r. sygn. akt [...] niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym od dnia 17 września 2002r. Kierownik MOPS pismem z 25 maja 2004r. poinformował go, iż zgodnie z ustawą z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przysługują od dnia złożenia wniosku wraz z wymaganą dokumentacją (art. 43 ust.6). Skoro wnioskodawca złożył wniosek w dniu 9 grudnia 2003r. jego żądanie nie ma podstaw prawnych. Kolejne pismo w tej sprawie nazwane "wnioskiem o wydanie decyzji" złożył W. K. w dniu 2 czerwca 2004r. domagając się w nim wydania decyzji zgodnie z art. 107 kpa, bowiem stanowisko organu uważa za niesłuszne i chce się odeń odwołać, co uniemożliwia mu brak pouczenia o środkach odwoławczych. Po raz kolejny Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odpowiedział na wniosek pismem z dnia 9 czerwca 2004r. podtrzymując tezę , iż brak jest podstaw do wydania żądanej decyzji, jako że kwestie wypłaty zasiłku wyrównawczego , w tym także terminu, od którego należy się wypłata przesądziła decyzja ostateczna z dnia [...] grudnia 2003r. Decyzja ta zresztą wygasła z dniem 1 maja 2004r. na podstawie art. 149 ustawy o pomocy społecznej z 12 marca 2004r. W dniu 24 czerwca 2004 r. W. K. złożył odwołanie od obu tych pism do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nazywając te pisma decyzją. W jego motywach zarzucił, że w związku z wyrokiem sądu powinien mieć przyznany zasiłek od 17 września 2002r. Stanowisko MOPS uznaje za krzywdzące i wnosi o uchylenie decyzji MOPS o odmowie przyznania mu wyrównania a także ustalenie, że zasiłek przysługuje mu za okres wskazany w wyroku Sądu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło opisanym na wstępie postanowieniem niedopuszczalność odwołania od " decyzji" Kierownika MOPS z [...] maja 2004r. w przedmiocie wyrównania zasiłku stałego wyrównawczego. W jego uzasadnieniu podniosło, że z przepisów art.134 kodeksu postępowania administracyjnego wynika, iż organ właściwy do rozpatrzenia odwołania stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność tego odwołania. Po myśli art.127 § l k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji. Decyzje administracyjne są aktami kwalifikowanymi, wydawanymi na podstawie przepisów prawa, rozstrzygającymi konkretną sprawę co do konkretnej osoby (fizycznej lub prawnej). Decyzje administracyjne kończą postępowanie prowadzone według procedury administracyjnej i wywierają skutki prawne w sferze prawa materialnego. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno-techniczną. W konkretnym przypadku z taką czynnością mamy właśnie do czynienia, bowiem Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie wydał decyzji, lecz jedynie wyraził swój pogląd w piśmie, na które - w świetle powyższych rozważań - nie przewiduje się środka w postaci odwołania do organu II instancji. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył W. K. wnosząc o jego uchylenie. W jej motywach zarzucił, że postanowienie to zamyka mu drogę do merytorycznego załatwienia sprawy wyrównania zasiłku. Prawa do wyrównania upatruje w wyroku sądowym. Organ I instancji nie wypłacił mu zasiłku od daty przyznania niepełnosprawności z braku środków, co wiadomo mu z wyjaśnień pracownika . Znajduje się w skrajnej nędzy i dlatego nie może zrezygnować z wyrównania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 27 października 2004r. Sąd na wniosek skarżącego ustanowił dlań adwokata z urzędu. Okręgowa Rada Adwokacka w R. wyznaczyła do tej funkcji adwokata B. M. z Kancelarii Adwokackiej [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i jeśli jest to - jak w niniejszej sprawie - postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, uwzględnienia skargi, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, w pkt 2, jak również w przypadku przewidzianym w pkt 3 tego przepisu. Poddawszy zaskarżone postanowienie takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do konkluzji, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn odmiennych, niż w niej podniesione. Podstawę prawną tego postanowienia stanowi art. 134 kpa przewidujący między innymi, iż organ właściwy do rozpatrzenia odwołania stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia prezentuje pogląd, że zakwestionowane odwołaniem pismo organu I instancji z dnia 25 lipca 2004r. nie jest decyzją administracyjną a stanowi czynność materialno-techniczną , stąd nie przysługuje odeń odwołanie. Uzasadniając swe stanowisko w tym przedmiocie organ II instancji stwierdził - bez bliższego wyjaśnienia, iż pismo to wyraża poglądy Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej a zatem nie może być ono decyzją. Stanowisko to jest zdaniem Sądu jest wadliwe. Decyzja, zgodnie z art. 104 kpa jest formą załatwienia sprawy administracyjnej co do istoty. Może też ona w inny sposób kończyć postępowanie administracyjne. Jest to procesowe ujęcie pojęcia decyzji administracyjnej. W nauce prawa administracyjnego i judykaturze funkcjonuje oprócz procesowego , materialne pojęcie decyzji, przez co rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (lub finansowego) o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Składniki struktury decyzji administracyjnej określa art. 107 §1 kpa. Zachowanie określonej formy nie przesądza jednak o bycie decyzji, bowiem zdarzają się przypadki unikania przez organy administracji świadomie lub nieświadomie nadawania swemu działaniu formy decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej jest decyzją , pomimo nieposiadania formy przewidzianej w art. 107 §1kpa, jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej, który wydał akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis osoby reprezentującej organ administracji. Ta minimalna liczba elementów pisma organu administracji w połączeniu z uregulowaniami prawa materialnego i procesowego odnoszącego się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala na ustalenie wszystkich wcześniej wymienionych składników materialnego pojęcia decyzji. Postępowanie zakończone takim" pismem" będzie wadliwe, sam akt administracyjny kryjący się za takim pismem też będzie wadliwy ale adresat takiej ułomnej decyzji może uzyskać ochronę swoich praw, ze wszystkimi tego konsekwencjami, w zakresie przywrócenia działania organu administracji publicznej do stanu zgodności z prawem ( patrz; uchwała Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z 5.2.1988r. III AZP 1/88 publ.OSPIKA 1989, Nr 3, poz.59, wyrok SN z 3.04 2000r ICKN 582/98 System Orzecznictwa Komputerowego LEX Nr 50843 wyrok NSA z 20.07. 1981r. SA 1163/81 publ.OSPiKA 1982 Nr 9-10,poz. 169, z 30.07. 1982r. I SA 547/82 nie publ. z 3.08.2001r. IIISAB 34/01 LEX 79247 a także B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz Wyd. C.H. Beck W-wa 2000r. str. 415-416 i 443). Stanowisko to podziela Sąd orzekający w sprawie. Przed podjęciem zaskarżonego postanowienia organ II instancji nie ocenił pisma kwestionowanego odwołaniem w aspekcie materialnego ujęcia decyzji administracyjnej, choć okoliczności jego wydania i treść wskazują, że może być ono uznane za ułomną decyzję administracyjną. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący pismem 19 maja 2004 r. zwrócił się do organu I instancji o " wyrównanie" mu zasiłku stałego wyrównawczego" za okres od 17 września 2002r. do 30 listopada 2003r. przyznanego mu decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2003r. od 1 grudnia 2003r. Okres ten nie był objęty wspomnianą decyzją a zatem istniały podstawy do uznania go za wniosek o przyznanie skarżącemu zasiłku stałego wyrównawczego za ten właśnie czas. Załatwienie takiego wniosku wymagało wydania decyzji administracyjnej, co wynikało z przepisu art. 106 obowiązującej już w dacie jego złożenia ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2004r, Nr 64, poz. 593). Takie też rozwiązanie ( decyzyjną formę rozstrzygania o zasiłkach z pomocy społecznej) przewidywała obowiązująca do 1 maja 2004r. ustawa z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej ( Dz.U. Nr z 1998r Nr 64, poz. 414 ze zm.). W świetle obu tych ustaw Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej posiadający upoważnienie właściwego organu był uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych, wykonywał zatem funkcje organu administracji publicznej. Jego pismo było adresowane do wnioskodawcy ( strona postępowania) i było przezeń podpisane i to z podaniem funkcji, imienia i nazwiska. Pozostawała zatem do oceny kwestia, czy jego treść może być uznana za rozstrzygnięcie o roszczeniu wnioskodawcy, bowiem ta okoliczność - przy zachowaniu pozostałych elementów materialnego pojęcia decyzji - przesądzała, czy jest ono , czy też nie jest decyzją. W przypadku pozytywnej odpowiedzi w tej kwestii odwołanie skarżącego byłoby dopuszczalne i powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. Organ ten nie dokonał jednak oceny kwestionowanego przez skarżącego pisma w tym aspekcie, prezentując jak należy sądzić pogląd , iż o tym czy dany akt może być uznany za decyzje przesądza jego nazwa. Czyni to zaskarżone postanowienie wydanym z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 134 kpa. Naruszenie to Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżonym postanowieniem. Zarzuty skargi , jako odnoszące się do kwestii merytorycznej, tj. prawa do zasiłku za okres nie objęty decyzją ostateczną nie mogą być przedmiotem oceny Sądu, bowiem sprawa zakończona zaskarżonym postanowieniem dotyczy dopuszczalności odwołania a więc zagadnienia natury procesowej. Kwestia ta może być przedmiotem oceny organu dopiero po uznaniu spornego pisma za decyzję administracyjną. Jej ewentualne rezultaty uzależnione będą od obowiązujących przepisów prawa. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. O kosztach, które obejmują wynagrodzenie adwokata z urzędu ustanowionego dla skarżącego Sąd orzekł na zasadzie art. 200 w zw. z art. 242 i 250 P.p.s.a. oraz §19-21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r., w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).