II SA/Rz 743/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego - oddala skargę - Przedmiotem skargi P. M. (dalej w skrócie: "skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") znak [...]. Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] SKO wyznaczyło Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy rozgraniczenia nieruchomości położonych w [...], t. j. nieruchomości oznaczonej numerem ew. 3130/3 z nieruchomością oznaczoną numerem ew. 2803/3, nieruchomości oznaczonej numerem ew. 3383/3 z nieruchomościami oznaczonymi numerami ew. 2803/3 i 1981, oraz nieruchomości oznaczonej numerem ew. 2257 z nieruchomością oznaczoną numerem ew. 1981. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] organ I instancji wszczął postępowanie rozgraniczeniowe. W dniu 28 stycznia 2016 r. geodeta dokonujący czynności rozgraniczeniowych w sprawie wystawił fakturę VAT nr [...] na kwotę 2.888,90 zł. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych numerami ew. 3130/3, 3383/3 i 3357 stanowiących własność [...], z nieruchomościami oznaczonymi numerami ew. 2803/3, 1981 stanowiącymi własność skarżącego, nieruchomością oznaczoną numerem ew. 2804/2 stanowiącą własność H. i J. K., nieruchomością oznaczoną numerem ew. 2256/4 pozostającą we władaniu samoistnym J. K. i A. W., oraz przekazał sprawę z urzędu do rozpoznania sądowi. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] organ I instancji ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości na kwotę 2.988,90 zł i zobowiązał do ich uiszczenia [...] w wysokości 1.280,97 zł, P. M. w wysokości 853,98 zł, H. K. i J. K. solidarnie w wysokości 426,98 zł, J. K. i A. W. solidarnie w wysokości 426,97 zł - w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się postanowienia. Po rozpatrzeniu zażaleń P. M., H. K., J. K. i Z. K., SKO postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że organ I instancji nieprawidłowo określił krąg stron postępowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] organ I instancji ustalił koszty postępowania w sprawie na kwotę 2.988,90 zł i zobowiązał do ich uiszczenia [...]. Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji podał art. 262 § 1 pkt. 2, art. 264 w zw. z art. 263 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - dalej w skrócie: "Kpa"). W uzasadnieniu wyjaśnił, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy do sądu powoduje konieczność ustalenia kosztów postępowania i orzeczenia o obciążeniu tymi kosztami. Następnie przytoczył treść art. 262 § 1 pkt. 2 Kpa zgodnie z którym, stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W ocenie organu I instancji, koszty postępowania w niniejszej sprawie powinna ponieść [...], albowiem postępowanie zostało wszczęte na jej żądanie i w jej interesie. Pozostali uczestniczy postępowania nie kwestionowali przebiegu granic wynikającego z mapy ewidencyjnej, a nawet dążyli do zawarcia ugody. Zdaniem organu I instancji, koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszone są w interesie wszystkich stron postępowania jedynie wówczas, gdy istnieje spór co do przebiegu granicy rozgraniczanych nieruchomości. W zażaleniu na powyższe postanowienie [...] zarzuciła naruszenie art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm. - dalej w skrócie: "Kc"). W uzasadnieniu podniosła, że organ I instancji błędnie przyjął, iż postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było jedynie w interesie [...]. Tymczasem w postępowaniu nie doszło do wyznaczenia granicy nieruchomości oznaczonych numerami ew. 3130/3, 3383/3 i 2257 stanowiących własność [...] z nieruchomościami oznaczonymi numerami ew. nr 2803/3 i 1981 stanowiącymi własność skarżącego, albowiem nie ustalono jej przebiegu na podstawie dokumentów, strony nie wskazały jej przebiegu i nie zawarły ugody, co oznacza istnienie sporu granicznego. Podniosła też, że ugoda zaproponowana przez skarżącego była pozorna i nie mogła zostać zaakceptowana. Ponadto wskazała, że granice nieruchomości stanowiących własność [...] z nieruchomościami oznaczonymi numerami ew. nr 2804/2 i 2256/4 (punkty wspólne) nie są sporne i właściciele tych nieruchomości nie powinni być obciążeni kosztami postępowania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości, ustaliło koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 2.988,90 zł, zaliczyło na ich poczet zaliczkę uiszczoną przez [...], obciążyło tymi kosztami [...] i skarżącego w równych częściach po 1.494,45 zł, oraz zobowiązało skarżącego do ich uiszczenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia SKO przytoczyło treść przepisów, które stanowiły podstawę wydania postanowienia przez organ i instancji. Następnie podało, że obowiązek zapłaty wynagrodzenia geodecie nie wynikał z ustawowego obowiązku organu I instancji, zaś poniesienie kosztów z tego tytułu leżało w interesie stron postępowania rozgraniczeniowego, a zatem błędnym było zobowiązanie do ich poniesienia wyłącznie [...]. Wyjaśniło też, że koszty te nie odbiegają od stawek rynkowych pobieranych przez geodetów za wykonanie czynności rozgraniczeniowych, ponadto ich poniesienie było celowe w związku z treścią art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm. - dalej w skrócie: "Pgik"). Następnie przytoczyło orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie dotyczące zasad obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie SKO, zasadnym w świetle art. 152 Kc jest partycypowanie [...] i skarżącego w kosztach postępowania rozgraniczeniowego, skoro z akt administracyjnych wynika, że granica pomiędzy ich nieruchomościami jest sporna, a zatem ustalenie jej przebiegu leży w interesie tych stron postępowania. W innym wypadku nie doszłoby do umorzenia postępowania i przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Natomiast nie było podstaw do obciążenia kosztami postępowania właścicieli nieruchomości oznaczonych numerami ew. 2804/2 i 2256/4, albowiem nieruchomości objęte wnioskiem wszczynającym postępowanie graniczą z nimi wyłącznie w punktach stycznych, ich położenie na gruncie nie jest sporne, nie zostali oni objęci postanowieniem o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, wreszcie nie ustalono aktualnego właściciela działki nr 2256/4. Nie można więc uznać, że ustalenie granicy miałoby następować w ich interesie. W ustawowym terminie skargę na powyższe postanowienie wniósł P. M. W uzasadnieniu skargi zarzucił naruszenie: ← art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kpa polegające na wybiórczym zebraniu oraz rozpatrzeniu materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności poprzez pobieżne ustalenie kręgu osób, które winny partycypować w kosztach postępowania, co w rezultacie doprowadziło do obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego [...] oraz skarżącego z pominięciem właścicieli nieruchomości, których granice również stanowiły przedmiot rozgraniczenia, ← art. 262 § 1 pkt 2 Kpa poprzez przyjęcie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione w interesie skarżącego, jednakże w rzeczywistości z ustaleniami dotyczącymi przebiegu granic skarżący się zgadzał, w trakcie wytyczania granicy przez geodetę wystąpił z propozycją ugodowego uregulowania wszelkich kwestii dotyczących przedmiotowych nieruchomości, a ustalenie granic leży głównie w interesie [...], która jest właścicielem, dysponentem drogi publicznej, która przebiega po nieruchomości, ← art. 262 § 1 pkt 2 Kpa poprzez przyjęcie, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było na żądanie stron, gdy w rzeczywistości zostało wszczęte na wniosek organu administracji publicznej, w związku z czym przerzucanie obowiązku ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego na obywatela staje się zabiegiem niezrozumiałym oraz wysoce krzywdzącym, ← art. 152 Kc poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie obowiązek ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinien obciążać skarżącego i [...] po połowie, podczas gdy krąg osób, których dotyczyło to postępowanie był o wiele szerszy, a dodatkowo z drogi publicznej korzystają wszyscy jej użytkownicy co daję podstawę do uznania, iż to [...] która zainicjowała postępowanie winna zostać obciążona w całości jego kosztami, ← niezastosowanie przez organ administracji publicznej z urzędu art. 267 Kpa gdyż na wcześniejszym etapie postępowania wyraźnie oraz niewątpliwie skarżący wskazywał (m. in. poprzez dokumenty przedłożone do zażalenia datowanego na dzień 6 lipca 2016 r.), że nie jest w stanie ponieść kosztów postępowania administracyjnego, w związku z czym zasadnym stało się zwolnienie go od ich ponoszenia z urzędu. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zobowiązanie SKO do wydania w określonym przez Sąd terminie postanowienia w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w sposób, który nie obciąży skarżącego tymi kosztami. W uzasadnieniu podniósł, że organ administracji niewłaściwie ustalił krąg osób, którym należało nadać przymiot strony postępowania, albowiem granice nie przebiegają jedynie w styczności z nieruchomościami skarżącego, ale również z nieruchomościami oznaczonymi numerami ew. nr 2804/2 i 2256/4. Wskazał przy tym, że w toku postępowania ustalono następcę prawnego J. K. oraz A. W. Jakkolwiek w ocenie skarżącego błędnym co do zasady jest obciążanie kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli pozostałych nieruchomości, to jednak niezrozumiałym jest orzeczenie o partycypowaniu w kosztach wyłącznie skarżącego, przy pominięciu pozostałych stron wskazanych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. W dalszej części skarżący zgodził się ze stanowiskiem zawartym w postanowieniu organu I instancji, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone z inicjatywy [...] i przede wszystkim dla jej interesu. [...] jest bowiem zainteresowana w tym, aby droga publiczna, która została przez nią sfinansowana, przebiegała po nieruchomościach stanowiących jej własność. Stąd też postępowanie toczyło się z wyłączeniem właścicieli sąsiednich nieruchomości, nikt z uczestników nie był wzywany do uiszczenia zaliczki na poczet wynagrodzenia biegłego geodety. Skarżący akceptował efekt pracy geodety, próbował zakończyć sprawę ugodowo, jednakże [...] forsowała inny przebieg granicy, stąd sprawa została przekazana do rozstrzygnięcia przez sąd powszechny. Podniósł również, że nie jest w stanie ponieść kosztów postępowania z uwagi na swoją ciężką sytuację materialną i stan zdrowia, o czym informował organ odwoławczy, a mimo to SKO błędnie nie zastosowało art. 267 Kpa. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "Ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie w przedmiocie ustalenia i rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zaznaczyć należy, że wysokość tych kosztów nie była kwestionowana, sporne jest jedynie określenie kręgu osób zobowiązanych do ich poniesienia. Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 Kpa). Rozgraniczanie nieruchomości uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm. - dalej w skrócie: "Pgik") obejmuje dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W tym postępowaniu czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo, gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dni doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. To jednak, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, stanowi jedną całość. W postępowaniu administracyjnym ma więc również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 Kc, stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Należy wszakże mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 Kpa, który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kc (tak w uchwale NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06). Stosownie do treści tego przepisu, właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Wynika stąd, że za stronę administracyjnego postępowania o rozgraniczenie należy uznać właścicieli sąsiadujących nieruchomości, niezależnie od tego, że tylko jeden z nich złożył wniosek o rozgraniczenie, a pozostali żądania takiego nie zgłaszali z uwagi na to, że nie kwestionują oni przebiegu granic. Skoro bowiem spoczywa na nich materialnoprawny obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów, to ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości również leży w ich interesie. Art. 262 § 1 pkt. 2 Kpa może stanowić więc podstawę do obciążenia kosztami rozgraniczenia w równym stopniu strony tego postępowania. Podkreślić jednak należy, że z ww. uchwały nie wynika, iż w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby, biorące w nim udział. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 Kpa, a więc swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów, strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie (tak w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2015 r. I OSK 2211/14). Pod pojęciem interesu strony, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt. 2 Kpa należy w przypadku postępowania rozgraniczeniowego rozumieć obiektywną korzyść prawną w postaci prawnej, stabilnej, należycie udokumentowanej granicy, której beneficjentem są w równym stopniu właściciele nieruchomości po obu stronach tak ustalonej granicy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że już sam fakt przekazania przez organ I instancji z urzędu sprawy o rozgraniczenie sądowi powszechnemu wskazywał, że spór o przebieg granic wystąpił i istniała obiektywna potrzeba ustalenia przebiegu granic. Zatem zainicjowane przez [...] postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było również w interesie skarżącego, a w konsekwencji także i on powinien być obciążony kosztami rozgraniczenia. Interes prawny skarżącego w postępowaniu rozgraniczeniowym jest niewątpliwy, jest on bowiem właścicielem dwóch z rozgraniczanych nieruchomości, t. j. działek nr 1981 i 2803/3, zaś spór dotyczy granic tych działek z działkami stanowiącymi własność [...] na całej ich długości. Zgodne ustalenie granic we właściwym postępowaniu rozgraniczeniowym niewątpliwie leży w jego interesie. Bez znaczenia dla kwestii obciążenia stron postępowania kosztami postępowania rozgraniczeniowego pozostaje natomiast okoliczność, która ze stron to postępowanie zainicjowała. W konsekwencji należy stwierdzić, że wobec zakończenia postępowania rozgraniczeniowego na etapie administracyjnym organ I instancji zasadnie ustalił koszty tego postępowania, jak również uczynił to prawidłowo, obciążając nimi obydwie strony sporu. Odnosząc się do zarzutu błędnego określenia kręgu osób, które winny partycypować w kosztach postępowania, w szczególności nie obciążenia nimi właścicieli działek nr 2804/2 i 2256/4 należy stwierdzić, że ustalenie przebiegu granic pomiędzy działkami [...] i skarżącego nie ma wpływu na zasięg prawa własności i powierzchnię tych działek. Każda z nich graniczy bowiem z rozgraniczanymi działkami jedynie w jednym punkcie wspólnym. Czynności geodety nie miały na celu weryfikacji przebiegu granic działek nr 2804/2 i 2256/4. Sąd podziela pogląd, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinni być ponoszone przez właścicieli działek podlegających rozgraniczeniu tylko wtedy, kiedy następuje ustalenie dla porządku prawnego prawidłowego przebiegu granicy. Niesłuszny był również zarzut niezastosowania z urzędu przez organy obu instancji art. 267 Kpa. Przepis ten umożliwia organom zwolnienie strony w całości lub w części od ponoszenia opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania w razie "niewątpliwej niemożności ich poniesienia". Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, skarżący wnosił o nieobciążanie go kosztami postępowania rozgraniczeniowego, jednak nie było podstaw, aby wnioski te kwalifikować do rozpoznania w trybie art. 267 Kpa. Skarżący nie powoływał się bowiem na niemożność poniesienia tych kosztów, lecz podnosił, że koszty postępowania winien ponieść organ, albowiem postępowanie toczyło się wyłącznie w jego interesie. Brak było zatem podstaw do zastosowania art. 267 Kpa. Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Ppsa.