II SA/Rz 743/24

3 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 3 lipca 2024 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu DL na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 10 maja 2024 r. nr SKO.4111/235/2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - oddala sprzeciw - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z 10 maja 2024 r. nr SKO.4111/235/2024, wydana w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z [...] lutego 2024 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") omówił przyznania DL (dalej: "Skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką sprawowaną nad jego niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą – ML. Organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 323 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.", przyznanie świadczenia innym osobom niż spokrewnione w pierwszym stopniu możliwe jest jedynie, gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W opisywanej sprawie ustalono, że ojciec niepełnosprawnej – A.B. żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wójt zaznaczył, że ojciec niepełnosprawnej odbywa karę pozbawienia wolności i orzeczono względem niego zakaz zbliżania się do córki, to jednak okoliczności tego rodzaju nie zostały wymienione w u.ś.r. jako podstawy do odejścia od zasady wyrażonej w przytoczonej wyżej regulacji. To zaś wyklucza możliwość przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, decyzją 10 maja 2024 r. nr SKO.4111/235/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium podało, że brak jest podstaw do przyjęcia, że osobą uprawnioną w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad niepełnosprawną, a co za tym idzie – do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jest odbywający karę pozbawienia wolności A.B. Niezależnie od powyższego Kolegium podniosło, że dla rozpatrzenia wniosku konieczne jest dokonanie ustaleń w przedmiocie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnia przez Skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad siostrą. Z akt sprawy wynika bowiem, że ML pracuje zawodowo i przebywa poza domem co najmniej 5 godzin dziennie. Organ I instancji nie dokonał natomiast w tym przedmiocie żadnych ustaleń. W ocenie Kolegium, powyższe uprawniało do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "K.p.a.". We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciwie DL wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącego, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ wskazane w decyzji motywy uchylenia decyzji organu I instancji nie wyczerpują hipotezy określonej w ww. regulacją, uprawniającej do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e P.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu odwoławczego została oparta na art. 138 § 2 K.p.a., a w rezultacie czy organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji Organu I instancji zarzutów. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez Organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Wymaga również wskazania, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 K.p.a. zasada jego dwuinstancyjności. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy jest w myśl art. 136 § 1 K.p.a. uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. również tezę drugą wyroku NSA z 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94; wyrok NSA z 27 września 1995 r., III SA 57/95; wyrok NSA z 22 kwietnia 1997 r., I SA/Ka 6/96; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97; wyrok NSA z 25 czerwca 1998 r., IV SA 1409/96; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98; wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r., IV SA 2393/98 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (zob. wyrok NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze naprowadzone wyżej ramy kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnych, Sąd stwierdza, że z Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 K.p.a. Zasadnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, że w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do literalnego zastosowania art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. W aktach administracyjnych znajdują się kopie wyroków Sądu Okręgowego w [...] i Sądu Apelacyjnego w [...], z których wynika, że ojciec niepełnosprawnej – A. B., został skazany na łączną karę [...] lat pozbawienia wolności. Ponad orzeczono względem niego zakaz zbliżania się do ML na odległość mniejszą niż 100 m oraz nakaz opuszczenia lokalu zajmowanego wspólnie z pokrzywdzoną. W świetle powyższego brak jest jakichkolwiek dostaw prawnych do przyjęcia, że to A. B. jest osobą uprawioną do skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Tok rozumowania Wójta stoi bowiem w ewidentnej sprzeczności z prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego i wynikającym z niego środkiem karnym. Z przyczyn oczywistych nie jest możliwe sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobą skazaną wyrokiem na karę pozbawienia wolności. Mając natomiast na uwadze charakter przestępstw, za które skazano A.B. oraz orzeczone dodatkowe środki karne w postaci zakazu zbliżania się do córki i nakazu opuszczenia zajmowanego przez nią lokalu, argumentacja, że to ojciec niepełnoprawnej jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego, mogła wręcz zostać zakwalifikowana jako rażące naruszenie art. 17 ust. 1 i ust. 1a pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Tym samym w pełni zasadnie uznało Kolegium, że wskazana wyżej regulacja nie może mieć zastosowania w sprawie. Prawidłowo również podniósł organ odwoławczy, że Wójt nie dokonał jakichkolwiek ustaleń na okoliczność wykazania związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją Skarżącego z zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad siostrą. Z akt administracyjnych wynika, że ML pracuje na 0,6 etatu na stanowisku pracownik produkcyjny i wykonuje prace w systemie zmianowym – od godziny 7:00 do 10:51 lub d 12:45 do 16:36. Rzeczą organu I instancji było zatem ustalenie, czy rozmiar sprawowanej przez Skarżącego opieki istotnie uniemożliwia podjęcie zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy i z uwzględnieniem lokalnego rynku pracy. Konieczne również jest dokonanie szczegółowych ustaleń odnośnie osób zamieszkujących z niepełnosprawną, ich roli w zapewnieniu codziennego funkcjonowania niepełnosprawnej oraz świadczonej przez nich pomocy, względnie istnienia obiektywnych możliwości sprawowania takiej pomocy. Na powyższe okoliczności wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji i w ocenie Sądu zostały prawidłowo zakwalifikowane jako uchybienia uprawniające do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest wszak uzależnione od ustalenia, że osoba sprawująca opiekę – z uwagi na zakres czynności opiekuńczych – obiektywnie nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia, a nie wyłącznie za sam fakt sprawowania opieki. Wymaga także podkreślenia, że w tej sytuacji organ odwoławczy nie był władny do przeprowadzenia postępowania dowodowego we własnym zakresie, gdyż po pierwsze – postępowanie dowodowe nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 K.p.a.), a po drugie – uniemożliwiłoby to poddanie kontroli instancyjnej stanowiska odnośnie istnienia związku pomiędzy rezygnacją zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że weryfikacja stanowiska wyrażonego we wskazanym zakresie, dokonana zostałaby nie przez organ administracji wyższy stopniem, lecz sąd administracyjny. Sąd administracyjny z kolei nie jest co do zasady władny do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest wyłącznie według kryterium legalności. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.