II SA/Rz 745/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy sklepu spożywczo – przemysłowego -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 K.p.a., decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z [...] maja 2017 r. nr [...] wydana w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy sklepu spożywczo-przemysłowego w miejscowości C. Z uzasadnienia i akt sprawy wynika, że na skutek zawiadomienia K. K. PINB w [...] przeprowadził kontrolę rozbudowy sklepu spożywczo przemysłowego w miejscowości C., zrealizowanej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2003 r. Nr [...], udzielonej W. K. W trakcie oględzin dokonano pomiaru sprawdzającego szerokości wykonanej rozbudowy i ustalono, że wynosi ona 5,83 m tj. 1 cm więcej niż podana w, zatwierdzonym w/w pozwoleniem na budowę, projekcie zagospodarowania terenu. Ustalono też, że od czasu obowiązkowej kontroli przeprowadzonej przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, wygląd elewacji podłużnej od strony działki 4068/6 nie uległ zmianie. W tej sytuacji decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], PINB w [...] umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie rozbudowy sklepu spożywczo-przemysłowego w miejscowości C., zrealizowanej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2003 r. nr [...], udzielonej W. K. na działkach nr ewid. 4068/2, 4068/3, 4069/2 i 4069/4, położonych w C. Odwołanie od tej decyzji złożyła K. K. – reprezentowana przez adw. R. W., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w wyniku czego wydana została decyzja obarczona błędami, wynikającymi z braku wiadomości specjalnych organu administracji. Podała, że głównym podnoszonym przez nią zarzutem było rażące naruszenie przepisów prawa budowlanego polegające na przekroczeniu linii zabudowy względem wcześniejszego projektu budowlanego, co spowodowało, że rozbudowany budynek znalazł się znacznie bliżej niż 4 m od granicy działki, której jest właścicielką. Działka nr 4068/4, własności Pana K. ma szerokość 4 m. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu zabudowa biegła wzdłuż granicy działki 4068/4, natomiast inwentaryzacja powykonawcza jak i mapa zasadnicza będąca w zasobie Starostwa Powiatowego w [...] jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa rozbudowa częściowo została wzniesiona na działce nr 4068/4. Została przekroczona linia zabudowy, zatem zasadnym był wniosek o powołanie biegłego geodety, by wskazał granicę. Podkreśliła, że organ I instancji dokonując dowolnej oceny dowodów lub nie dokonując jej wcale wydał decyzję, która legalizuje naruszenie prawa. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2017 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa rozbudowa budynku, sklepu spożywczo-przemysłowego na działkach nr ewid. 4068/2, 4068/3, 4068/5, 4069/2 i 4069/4 w miejscowości C. realizowana była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] października 2003 r. nr [...], wydanej przez Starostę [...]. Stała się ona ostateczna w dniu 20 listopada 2003 r. Następnie dnia [...] grudnia 2004 r. do PINB w [...] wpłynęło zawiadomienie W. K. o zakończeniu budowy w/w obiektu budowlanego wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku. PINB w [...] po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli (art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), w toku której nie stwierdził odstępstw istotnych od udzielonego pozwolenia na budowę - do wykonania pozostały roboty wykończeniowe kondygnacji poddasza i pochylnia dla wózków inwalidzkich w parterze - decyzją z [...] grudnia 2004 r. ([...]) udzielił pozwolenia na użytkowanie części (piwnice i parter) budynku sklepu spożywczo-przemysłowego, zrealizowanego w miejscowości C., na działkach o nr ewid. 4068/2 4068/3, 4068/5, 4069/2 i 4069/4 na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...] o nr [...] z dnia [...] października 2003 r. z zastrzeżeniem, że użytkowanie kondygnacji piwnic i parteru uzależnia się od wykonania w terminie do 30 marca 2005 r. pochylni dla wózków inwalidzkich zgodnie z projektem budowlanym. WINB podał, że przeprowadzone w dniu [...] stycznia 2017 r. oględziny z udziałem K. K. i jej pełnomocnika A. K., wykazały, że od czasu obowiązkowej kontroli, przedmiotowy obiekt budowlany od strony działki nr 4068/6 nie zmienił swojego wyglądu ani lokalizacji. Wykonana też została pochylnia dla wózków, o której mowa w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dokonany dodatkowo kwestionowany pomiar szerokości rozbudowanej części od strony działki 4068/6 potwierdził zgodność tego wymiaru z zatwierdzonym w/w decyzją pozwolenia na budowę projektem zagospodarowania terenu. WINB zaznaczył, że zgodność zrealizowanego obiektu z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę została rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Nie jest dopuszczalne ponowne rozstrzyganie sprawy zgodności budynku z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowaniu funkcjonuje w obiegu prawnym. Skoro spełniony został warunek zastrzeżony w pozwoleniu na użytkowanie, a kwestionowana zabudowa tarasu objęta została odrębnym postępowaniem, to postępowanie prowadzone przez PINB w [...] w sprawie rozbudowy sklepu spożywczo-przemysłowego w miejscowości C., stało się bezprzedmiotowe. Zasadnie zatem organ I instancji umorzył prowadzone postępowanie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że w przypadku realizacji obiektu budowlanego w oparciu o pozwolenie na budowę, które nie zostało wyeliminowane z obiegu prawnego, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do kontroli zgodności realizowanej inwestycji z warunkami tego pozwolenia. Projekty zagospodarowania terenu są opracowywane na aktualnej mapie do celów projektowych, zaktualizowanej na dzień jej opracowania przez uprawnionego geodetę. Z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. (na którym nie widnieją żadne odręcznie naniesione wymiary) jednoznacznie wynika, że szerokość przedmiotowej rozbudowy od strony wschodniej zaprojektowana była o wymiarze 5,82 m. Organ I instancji podczas obowiązkowej kontroli stwierdził zgodność przedmiotowej rozbudowy z zatwierdzonym projektem. Ustalenia dokonane podczas oględzin z udziałem stron w dniu [...] stycznia 2017 r. potwierdziły, że wymiar rozbudowy od strony wschodniej wynosi 5,83 m, czyli jest zgodny z powyższym projektem zagospodarowania terenu i nie był od czasu obowiązkowej kontroli zmieniany. Końcowo wskazano, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do ustalania faktycznego przebiegu granic pomiędzy działkami w terenie. Zarzut w zakresie braku powołania biegłego geodety do wskazania przebiegu granicy pomiędzy działkami 4068/4 i 4068/6 jest nieuprawniony. Natomiast organ mógł i był zobowiązany w ramach swoich kompetencji dokonać pomiarów rozbudowanej części budynku. Organ podał, że skoro wymiar szerokości rozbudowy wynoszący 5,83m jest zgodny z zatwierdzonym projektem, to trudno nie uznać, iż wskazana na rysunku projektu zagospodarowania terenu odległość 4,00 m od granicy wówczas z działką nr 4068/3 (obecnie 4068/6) jest zgodna. Kwestia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ewid. 4068/4 i 4068/6 położonymi w miejscowości C. w rozpatrywanym przypadku nie ma wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie. Skargę na powyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła K. K., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 84 K.p.a. poprzez niepowołanie biegłego z zakresu geodezji, art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wbrew obiektywnym faktom i dowodom, art. 80 K.p.a. poprzez podjęcie dowolnej oceny dowodów skutkujące wydaniem nieprawidłowej decyzji, art. 86 K.p.a. poprzez brak przesłuchania stron postępowania, art. 89 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Skarżąca podtrzymała dotychczasowe zarzuty a podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zgodnie z brzmieniem tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, jak wynika z art. 133 § 1 P.p.s.a. orzeka na podstawie akt sprawy. W świetle brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu decyzja) nie narusza prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa przy jej wydaniu i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., powoływanym przez organy orzekające w sprawie niniejszej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z kategorycznego brzmienia tego przepisu wynika, że umorzenie z powodu bezprzedmiotowości postępowania jest obligatoryjne. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu cyt. wyżej art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne staje się niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkujący tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jeżeli zatem organ administracji publicznej ustala bezprzedmiotowość postępowania, badając, czy strona ma prawo żądać od organu skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego, to ocena ta winna być przeprowadzona w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie takimi przepisami były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290). Pismami skierowanymi do PINB w [...] (pismo bez daty – data wpływu do organu [...].06.2016 r., pismo z dnia [...].08.2016 r.) skarżąca domagała się przeprowadzenia kontroli rozbudowy sklepu spożywczo – przemysłowego na działce nr 1068/6 w C., zrealizowanej przez W. K. Nadmienić również należy, że wniesiona przez skarżącą skarga na bezczynność PINB w [...] w załatwieniu powyższego wniosku została przez organ II instancji uznana za uzasadnioną, a który wyznaczył PINB w [...] dodatkowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy (postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...]). Organ I instancji, jak wynika z akt sprawy wszczął postępowanie pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., zawiadamiając jednocześnie strony o terminie przeprowadzenia oględzin, tj. w dniu [...] stycznia 2017 r. Rozbudowa obiektu budowlanego na gruncie wspomnianej wyżej ustawy – Prawo budowlane wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że na rozbudowę sklepu spożywczo – przemysłowego na działce nr 4068/6 w C. W. K. uzyskał pozwolenie na budowę, udzielone mu decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...] Starosty [...] (o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę). Natomiast po rozpoznaniu wniosku W. K. z dnia [...] grudnia 2004 r., PINB w [...] udzielił mu pozwolenia na użytkowanie części budynku sklepu spożywczo – przemysłowego, zrealizowanego na podstawie powołanego wyżej pozwolenia na budowę, równocześnie uzależniając użytkowanie kondygnacji piwnic i parteru od wykonania w zakreślonym terminie pochylni dla wózków inwalidzkich zgodnie z projektem budowlanym (decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...]). Wydanie tej decyzji poprzedzone zostało przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli celem stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi decyzją o pozwoleniu na budowę (art. 59 ust. 1, art. 59a P.b.). Kontrola ta obejmowała sprawdzenie zgodności zrealizowanej rozbudowy sklepu spożywczo – przemysłowego z projektem zagospodarowania działki i z projektem architektoniczno – budowlanym. Trzeba podkreślić, że wspomnianą decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie rozstrzygnięta została zgodność zrealizowanej rozbudowy z warunkami pozwolenia na budowę. Jest to decyzja ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, zatem prawidłowo przyjmują organy obu instancji, iż nie jest dopuszczalne ponowne rozstrzygnięcie tej sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że również ostateczna decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nie została w żadnym trybie wzruszona (pozostaje w obrocie prawnym). Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2017 r. przez organ I instancji, przy udziale skarżącej i jej pełnomocnika, wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany od strony działki nr 4068/6 (własności skarżącej w ¾ części) nie zmienił wyglądu, lokalizacji od czasu obowiązkowej kontroli w dni [...] grudnia 2004 r. (poprzedzającej wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie), nadto wykonany od strony w/w działki pomiar szerokości rozbudowanej części potwierdził jej zgodność z projektem zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] października 2003 r. Nadto inwestor wykonał podjazd dla niepełnosprawnych, a więc obowiązek wynikający z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast podniesiona przez pełnomocnika skarżącej podczas oględzin w dniu [...] stycznia 2017 r. kwestia zabudowy "tarasu otwartego na cele mieszkalne" i odprowadzenia wód opadowych z połaci dachowych została objęta odrębnym postępowaniem. Reasumując, Sąd uznał, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i wobec powyższego prawidłowym było umorzenie postępowania na podstawie omówionego wcześniej art. 105 § 1 K.p.a. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi wskazujące na naruszenie szeregu przepisów postępowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, ani też by nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7 K.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 80, a także art. 86 i art. 89 K.p.a., bowiem odnośnie wniosków dowodowych pełnomocnika skarżącej (powołanie biegłego z zakresu geodezji, architekta) i przeprowadzenia rozprawy uzasadnione stanowisko zajął organ I instancji, które nie uchybia tym przepisom postępowania. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.