II SA/Rz 747/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. H. i J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego -skargę oddala- [..] Spółka z o.o. z siedzibą w [..] (dalej: "Spółka" lub "inwestor") wystąpiła do Burmistrza [..] o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [..] o numerze [..] _D wraz z wewnętrzną linią zasilającą elektryczną na działce nr 944/38 i 944/41 w [..] przy ul. [..]. Decyzją z dnia [..] lutego 2014 r. [..] Burmistrz [..] odmówił inwestorowi ustalenia warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji, ponieważ nie jest ona zgodna z kierunkami zagospodarowania przestrzennego miasta [..] ustalonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [..] przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] czerwca 2000 r. nr [..] /2000. Według Studium, teren na którym miałaby zostać zrealizowana inwestycja, położony jest w obszarze mieszkaniowo-usługowym oznaczonym symbolem MN obejmującym obszary zabudowane i możliwe do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami towarzyszącymi. Tymczasem planowana inwestycja zaburzyłaby ład przestrzenny w pobliskim rejonie. Nie uwzględnia ona uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych i kompozycyjno-estetycznych. Nadajniki planowane do budowy przez Spółkę powinny być bowiem lokalizowane daleko od dzielnic mieszkaniowych, szkół i przedszkoli. Natomiast inwestor planuje realizację inwestycji w centrum osiedla mieszkaniowego, w odległości 200 m od ośrodka zdrowia i 500 m od szkoły, w bezpośrednim sąsiedztwie placu zabaw. Ponadto mieszkańcy osiedla obawiają się konsekwencji związanych z zamieszkiwaniem z pobliży stacji bazowej. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zarzucił niedostateczne wyjaśnienie przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy, który nie został zresztą przedstawiony w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: Kpa"), jak również oparcie rozstrzygnięcia na przesłankach pozaustawowych, w tym przy uwzględnieniu protestu okolicznych mieszkańców. Tymczasem planowana inwestycja będzie zgodna z przepisami odrębnymi, a w decyzji nie wskazano przepisów, które inwestycja miałaby naruszać. Zawarte w decyzji twierdzenia odnoszące się do rzekomych naruszeń nie zostały poparte żadnymi rzeczowymi argumentami. Oparte zostały jedynie na przypuszczeniach odnoszących się do zagadnienia ładu przestrzennego, z pominięciem zasady zrównoważonego rozwoju związanego z zapewnieniem odbiorcom odpowiedniej jakości usług telekomunikacyjnych, w tym internetu bezprzewodowego. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [..] kwietnia 2014 r. nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] (dalej: "SKO w [..]" lub "Kolegium") uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 Kpa. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej zwanej: "Upzp") i jej lokalizacja wymagała wydania decyzji lokalizacyjnej określonej w art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 Upzp. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter aktu związanego, a organ przy jego wydawaniu bada jedynie dany stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stosownie natomiast do art. 56 Upzp nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli dane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ponadto, przepis art. 1 ust. 2 Upzp nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie jest zatem dopuszczalne uzależnienie wydania takiej decyzji od warunków, które nie wynikają z przepisów prawa. W ocenie Kolegium organ I instancji nie ustalił w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy i nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego. Nie przeanalizowano, czy planowana przez inwestora inwestycja jest możliwa do realizacji na wskazanych działkach i na danym obszarze analizowanym oraz nie wskazano istotnych przesłanek uzasadniających orzeczoną odmowę. Nie wyjaśniono także podstawy prawnej rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania uzasadniał zaś uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, m. in. z tego względu, aby nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy wynikającej z art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J.H. i A.H. zarzucili naruszenie przez SKO w [..] przepisu art. 138 § 2 Kpa poprzez jego zastosowanie oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. W ich ocenie zgromadzono bowiem dostateczny materiał dowodowy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w toku postępowania odwoławczego, a ponadto organ odwoławczy miał możliwość ewentualnego uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 Kpa. Zgodnie z zaleceniami obowiązkiem organu I instancji ma być natomiast jedynie ponowna ocena dotychczasowego materiału. SKO w [..] miało także błędnie zinterpretować przepisy art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 56 Upzp. W odpowiedzi na skargę SKO w [..] wniosło o jej oddalenie przedstawiając stanowisko jak w skarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; W pierwszej kolejności podkreślić należy, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (zob. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwana: "Ppsa", stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa). W myśl art. 145 Ppsa, sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. Kontroli Sądu poddano decyzję SKO w [..] podjętą na podstawie art. 138 § 2 Kpa, którą uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę z wniosku Spółki o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego do ponownego rozpatrzenia. Powodem podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia było ustalenie, że organ I instancji niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego, a ponadto kontrolowana decyzja nie spełniała wymagań określonych w art. 107 § 3 Kpa. Nie wskazano w niej nie tylko dowodów, w oparciu o które czyniono ustalenia faktyczne, ale też nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie wskazano przepisów prawa, z którymi przedmiotowa inwestycja byłaby sprzeczna. Braków tych nie można było w ocenie Kolegium uzupełnić w toku postępowania odwoławczego bez naruszenia gwarancji wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samo zaś postępowanie prowadzone jest w trybie przepisów Kpa. Stosownie do art. 15 Kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne co oznacza, że nie tylko organ I instancji, ale także organ odwoławczy jest obowiązany do rozpatrzenia danej sprawy w jej całokształcie. Po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym organ ten może, po myśli art. 138 § 1 pkt 1 – 3 Kpa, utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo uchylić ją w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając decyzję umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umorzyć postępowanie odwoławcze. Może również w oparciu o dyspozycję art. 138 § 2 Kpa uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosując rozstrzygnięcie kasacyjne, o jakim mowa w art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić treść art. 136 Kpa, który stwarza w postępowaniu odwoławczym podstawę do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie na żądanie strony lub z urzędu. Wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 Kpa jest zatem dopuszczalne tylko wtedy, gdy nie jest możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego bez naruszenia gwarancji wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania. Istota takiego rozwiązania prawnego ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Przepisy art. 4 ust. 1 i 2 Upzp stanowią, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 2 pkt 5 Upzp, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.). Do inwestycji tych zalicza się m.in. budowę urządzeń łączności publicznej, a przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej należy mieć na względzie także przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), w szczególności art. 46. Ustalenie lokalizacji następuje na wniosek inwestora, który powinien spełniać wymagania określone w art. 52 ust. 2 Upzp. W przepisie art. 56 Upzp zawarto zaś istotne zastrzeżenie stanowiące, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Analiza akt sprawy wykazała, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem, a SKO w [..] miało podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Wskutek bowiem stwierdzonego naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obowiązkiem organu I instancji było dokonanie analizy wniosku i ocenienie zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat wymagań określonych w Upzp i przepisach odrębnych w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy. W szczególności rolą tego organu było ustalenie, czy wniosek był kompletny i czy pod względem prawnym planowana inwestycja może być zrealizowana na danym terenie. W tym celu w pierwszej kolejności niezbędne było właściwe i pełne ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do danego terenu w celu rozstrzygnięcia o prawnej dopuszczalności realizacji inwestycji. Tymczasem, na co prawidłowo zwrócił uwagę organ odwoławczy, Burmistrz [..] nie tylko nie podał, w oparciu o jakie dowody dokonał ustaleń faktycznych, ale i z naruszeniem art. 56 Upzp nie wskazał przepisów prawa powszechnie obowiązujących, które w jego ocenie narusza inwestycja. Podano wprawdzie, że inwestycja ta nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ale przy tym stwierdzono, że nie jest ona zgodna z kierunkami zagospodarowania przestrzennego miasta [..] ustalonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [..]. Analizowany teren przeznaczony został tam bowiem pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Planowana inwestycja zaburzy ład przestrzenny tego obszaru, nie uwzględnia wymagań kompozycyjno-estetycznych, społeczno-gospodarczych, kulturowych i funkcjonalnych. Nadajniki powinny natomiast być budowane w oddaleniu od zabudowy mieszkaniowej, szkół i przedszkoli. Ponadto mieszkańcy pobliskiej zabudowy obawiają się o zagrożenia stanu swojego zdrowia w związku ze stałym działaniem nadajników i wysyłanym sygnałem radiowym. Podkreślić zatem należy, że – jak wynika z powyższego - Burmistrz [..] oparł swoje rozstrzygnięcie na sprzeciwie lokalnych mieszkańców, postanowieniach Studium oraz dyspozycji art. 1 ust. 2 Upzp. Niemniej, dokument studium, jak wynika z art. 9 ust. 5 Upzp, nie jest aktem prawa miejscowego. W myśl zatem art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Do przepisów, o jakich mowa wyżej, zalicza się natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 Upzp), który na danym terenie jednak nie obowiązuje. Studium nie decyduje natomiast o przeznaczeniu terenu, gdyż – jak wynika z art. 4 ust. 1 Upzp, moc taką ma miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podstawy odmowy nie mogły natomiast stanowić wyłącznie przepisy art. 1 ust. 2 Upzp, co jednoznacznie wynika z art. 56 tej ustawy. Ponadto niedopuszczalne było oczekiwanie spełnienia wymagań kontynuacji zabudowy określonych w art. 61 Upzp, ponieważ przepisy dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie znajdują zastosowania do sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego; brak w ustawie takiego odesłania. Także sprzeciw lokalnych mieszkańców nie może decydować o wydaniu bądź odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej. Przepisu Upzp nie przewidują takiej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji. Decyzja taka jest bowiem aktem administracyjnym o charakterze związanym co oznacza, że jeżeli planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w przepisach prawa i nie narusza przepisów odrębnych, nie jest prawnie dopuszczalne wydanie decyzji odmownej. Odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga więc nie tylko poczynienia ustaleń faktycznych i przeprowadzenia postępowania administracyjnego określonego w art. 53 Upzp, ale też wyjaśnienia powodów odmowy jej wydania w uzasadnieniu decyzji z podaniem konkretnych przepisów prawa określających warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, które narusza. Niewątpliwie uzupełnienie wszystkich dostrzeżonych przez Kolegium wad postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogłoby nastąpić w postępowaniu odwoławczym, bez naruszenia gwarancji wynikających z art. 15 Kpa służących nie tylko inwestorowi, ale też pozostałym stronom tego postępowania. W I instancji nie dokonano bowiem należytych ustaleń faktycznych, a w każdym bądź razie nie przedstawiono ich w uzasadnieniu decyzji. Nie wskazano dowodów, na których mogłyby zostać oparte ustalenia. Ani Studium ani protesty mieszkańców nie mogą być dowodami istotnymi dla rozstrzygnięcia takiej sprawy. Nie wskazano również przepisów odrębnych, z którymi planowana inwestycja jest sprzeczna. Dlatego uzupełnienie dostrzeżonych braków postępowania wymaga ponownego rozpatrzenia podania Spółki przez organ I instancji, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wbrew zarzutom skargi ponowne przeprowadzenie postępowania nie będzie ograniczało się wyłącznie do oceny zgromadzonego już materiału dowodowego, ponieważ jak dotychczas w ogóle nie przeprowadzono postępowania spełniającego wymagania określone w art. 53 Upzp, a także nie oceniono planowanej inwestycji przez pryzmat przepisów odrębnych. W niniejszej sprawie zachodzi zatem konieczność powtórzenia całego postępowania. W ocenie Sądu, konstrukcja normatywna przepisów art. 138 § 1 i 2 Kpa nie może być wykorzystywana do przerzucania na organ odwoławczy obowiązku merytorycznego rozstrzygania sprawy w sytuacji, gdy organ I instancji uchyla się od zbadania ustawowych przesłanek do wydania decyzji. Dopiero przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, którego niezbędne elementy wynikają z norm prawa materialnego, można byłoby wymagać od organu odwoławczego ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Rację więc miało Kolegium wskazując, że wobec stwierdzonych uchybień przepisom postępowania, braku ustalenia stanu fatycznego, braku wskazań co oprócz Studium i protestów mieszkańców (które nie mogły decydować o kierunku rozstrzygnięcia w myśl powołanych wyżej przepisów Upzp) oraz naruszenia ładu przestrzennego (które w takiej sytuacji stawało się wyłączną podstawą decyzji odmownej), merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym nie było możliwe. Prawidłowo wyszczególniono w zaskarżonej decyzji konkretne uchybienia przepisom procedury administracyjnej dające podstawę do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Strona w postępowaniu administracyjnym ma bowiem prawo do dwukrotnego zbadania, czy konkretny stan faktyczny w aspekcie obowiązującego w danej dziedzinie prawa materialnego daje podstawy do wydania żądanej decyzji. W przypadku gdy organ I instancji naruszając przepisy prawa procesowego de facto uchyla się od merytorycznego zbadania i rozstrzygnięcia sprawy, nie można skutecznie podważyć uprawnienia organu odwoławczego do zastosowania art. 138 § 2 Kpa, skoro uchybienia organu I instancji faktycznie podważałyby konstytucyjne prawo strony do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Z podanych względów, na podstawie art. 151 Ppsa, skarga podlegała oddaleniu, jako że brak było przewidzianych w art. 145 1 pkt 1 czy 2 Ppsa przesłanek do jej uwzględnienia.